挂靠经营，应当认定谁是违法责任主体
转自：中国环境网
执法部门在日常巡查时，发现停靠在广州市海珠区大干围码头的“粤清远货1＊98”存在未经许可从事建筑废弃物水上运输的违法行为。经调查询问，确认“粤清远货1＊98”船挂靠在清远顺＊船舶服务有限公司名下，船舶的实际所有人和经营人是陈某，并提供《船舶挂靠经营管理合同书》。经告知、听证等法定程序后，执法部门以顺＊公司为处罚对象作出罚款30万元的行政处罚。顺＊公司不服上述行政处罚决定，向广州海事法院提起诉讼，请求撤销行政处罚决定，广州海事法院判决驳回原告顺＊公司的诉讼请求。顺＊公司提出上诉，广东省高级人民法院审理后作出驳回上诉、维持原判判决。
审理法院关于挂靠经营及违法责任主体的认定问题：
一审法院认为，在国内沿海和水路运输中，以个体工商户和个人合伙的方式经营船舶的情况普遍存在，我国法律对此没有作出禁止性规定，对于船舶在运输中的资质管理问题，目前通行做法是通过挂靠具备相应资质的航运企业的方式来实现管理。顺＊公司与陈某在《船舶挂靠经营管理合同书》中约定，顺＊公司将“粤清远货1＊98”船纳入公司《安全生产管理体系》，并同时承担《中华人民共和国内河船舶安全管理条例》所规定的责任和义务。但是，依据《国内水路运输管理规定》和《国内水路运输经营资质管理规定》的相关规定，顺＊公司作为水路运输经营人，是申请《国内水路运输经营许可证》和《船舶营业运输证》的责任主体。本案中，顺＊公司作为“粤清远货1＊98”登记的所有人和经营人，在未取得《广州市建筑废弃物处置证》的情况下即从事建筑废弃物水上运输活动，违反了《广州市水域市容环境卫生管理条例》第二十五条第一款规定，执法部门据此对其作出行政处罚，符合法律法规的规定。
二审法院认为，《船舶挂靠管理合同书》约定将“粤清远货1＊98”船纳入上诉人的《安全生产管理体系》，并同时承担《中华人民共和国内河船舶安全管理条例》所规定的责任和义务；结合《船舶挂靠管理合同书》的全部内容，以及对“挂靠经营”的通常理解，即便“粤清远货1＊98”的实际所有人和经营人为陈某，在判断对外承担法律责任的主体时，也应当以具有对外公示法律效力的登记经营人，即上诉人作为承认运输法律责任的主体。上诉人与陈某签订的《船舶挂靠管理合同书》所约定的权利义务关系，仅限于在合同双方内部产生约束力，上诉人不能据此否认其应对外承担的行政法律责任。基于上述理由，被上诉人将上诉人认定为本案违法运输行为的运输人，并未违反法律规定。
执法实务对挂靠经营及违法责任主体认定问题的探讨：环境执法实践中，存在不少建设项目委托施工建设或运营管理的情形，对于挂靠经营关系中如何认定环境违法责任主体的问题，执法实践中有不同的观点。有部分观点认为，挂靠实质是委托代理的关系，如并无证据证明被挂靠人委托挂靠人实施行政违法行为，且挂靠人所实施的行政违法行为也并非被挂靠人的真实意思表示，也没有在事后得到被挂靠人的追认，则不能将被挂靠人认定为违法责任主体，挂靠人实施行政违法行为所导致的法律责任应当由其自身承担。
还有部分观点则认为，对于挂靠经营或者合伙经营、委托管理等情形，在判断对外承担法律责任的主体时，应当以具有对外公示法律效力的登记主体作为责任主体，其内部所约定的权利义务关系，仅限于在合同双方内部产生约束力，并不能转移其应当依法承担的行政法律责任。如上述案例裁判中，一审、二审法院均持类似观点。
笔者支持第二种观点，理由如下：一是从行政处罚的定义来看，行政处罚惩戒的是公民、法人或其他组织违反行政管理秩序的行为，即只要公民、法人或其他组织等相对人在一定的空间或时间上存在违法行政管理秩序的行为，就应当予以惩处。因此，此处的行为不宜作狭义理解，不能理解为只有在公民、法人或其他组织的“真实意思表示”下实施了行政违法行为才能认定为违法相对人，更不能将是否参与实际参与、是否有违法所得等因素作为判定违法主体的标准条件。二是从行政法律关系和民事法律关系的处理原则来看，民事关系处理的是平等民事主体之间的权利义务，相关责任是“约定”的；而行政法律关系是法律、法规以及规章等法律规范强制要求义务人应当承担的法律义务，相关责任是“法定”的，内部的民事协议并不能转移相关责任主体应当承担的行政法律责任。
作者工作单位：广东省惠州市生态环境局