国家和地方立法权关系视野下的流域立法
流域立法基于跨行政区流域问题而产生，对保护流域生态环境、促进流域高质量发展具有重要意义。它在理论、实践中有两种表现形式：一是针对特定流域制定全国性的立法，如2021年3月1日实施的《中华人民共和国长江保护法》和目前已进入审议阶段的黄河保护立法草案，都是以全国性立法形式对特定流域进行协调与规制。二是由流域内各行政区的立法主体协同制定地方立法，如2021年7月1日，云南、贵州、四川三地人大常委会分别表决通过的“关于加强赤水河流域共同保护的决定”和“赤水河流域保护条例”，就是云贵川三省针对流域问题协同制定地方立法的典范。
这两种形式的流域立法各有优劣。针对特定流域制定全国性立法在立法位阶上较高，能够协调流域内的不同行政区之间的利益关系，使协调发展战略在特定流域上实现，但立法成本高、效率低，仅能针对特定流域进行全国性立法，无法实现对其他流域的普遍性规范，因为每个流域的区域资源禀赋不同、发展定位不同，规范协调方式方法也不相同。因此，在跨行政区流域问题上应充分发挥地方性立法的主动性和积极性。实践中的协同立法不仅可以满足流域法制建设的特色化需要，而且还能够有效地应对流域生态环境治理的紧迫性。同时，相关地方立法主体对流域内的生态状况和发展困境更了解，更清楚各自的利益需求与冲突，在获取精准立法信息的基础上能够协同制定出符合流域特色的地方立法。实践中，目前，云贵川赤水河流域协同立法以及湖北恩施州、湖南湘西州的酉水河流域协同立法已为流域内地方协同立法提供了立法经验。
流域立法的渊源及意义
2022年修正的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第十条第三款规定：“省、自治区、直辖市以及设区的市、自治州的人民代表大会根据区域协调发展的需要，可以开展协同立法。”这就是明确授权地方立法主体针对跨行政区的流域治理事项进行协同立法。无论是流域的全国性立法还是流域的地方性立法，本质上调整的都是跨行政区的流域问题，两种立法模式背后体现的是立法权的区别，前者是全国人大及其常委会对于特定流域制定法律规范，行使的是国家立法权；后者是地方立法主体协同制定规范性文件解决流域层面的问题，行使的是地方立法权。由此可见，对于跨行政区的流域问题，中央和地方都享有一定的立法权。
在跨行政区流域问题上，究竟哪些事项适宜行使国家立法权，哪些事项适宜行使地方立法权，需要结合宪法和立法法进行探讨。从宪法和立法法的现有规定看，我国主要按照立法事项的“重要程度”作为中央与地方立法权限的划分标准（见封丽霞著《中央与地方立法关系法治化研究》，北京大学出版社，2008年，第355页）。《中华人民共和国宪法》第三条第四款规定：“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”《中华人民共和国立法法》第八条把涉及国家主权、国家机关、重要领域的基本制度、犯罪与刑罚、税收等重要事项列入了国家专属立法事项范围。因此，我国立法事项仅包括国家专属立法事项和国家与地方共同立法事项两大类，地方不存在专属立法权。说明了国家对一切事项都享有立法权，地方在“不抵触”原则下享有一定的立法权。
对于地方立法事项，我国立法法第七十三条作了概括性规定，即地方立法事项范围包括执行性、地方性和先行性的事项。实际上，地方自主立法的范围仅限于“地方性事务”（见叶必丰著《论地方事务》，载于《行政法学研究》2018年第1期）。什么样的事务是“地方性事务”，法律没有明确规定，从地方人大实际立法文本看，主要包括与城市管理、环境保护相关的领域；从法院认定来看，“地方性事务主要包括交通运输、风景名胜区保护、山林权认定、物业管理、反不正当竞争等”（见俞祺著《论立法中的“地方性事务”》，载于《法商研究》2021年第4期）。2015年修正的立法法增加了设区的市在“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护”等方面的地方立法权。这说明“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护”三类事项适宜地方立法调整。
由于经济社会的快速发展，想要在法律条文上穷尽地方性事务的具体内容是不现实的。再者，根据目前的法律文本无法清晰地推论出哪些跨行政区的流域事项应归于地方，哪些跨行政区的流域事项应归于国家。但从理论角度出发，可以找到一些答案。关于国家和地方立法权的划分可以借用辅助原则。该原则主张将公共事项管理权下放给知晓实际情况的较低层级的政府，并将具有外部效应的职能交给覆盖范围更大的上级政府（见刘承礼著《中国式财政分权的解释逻辑：从理论述评到实践推演》，载于《经济学家》2011年第7期）。根据辅助原则，在处理国家和地方共同立法事项时，可以先由接近特定区域的地方立法主体开展立法活动，当地方无法提供立法保护时，由全国性立法进行规制。辅助原则虽然承认全国性立法的主导性和地方性立法的从属性，但是也强调凡不属于国家统一立法的事项，在国家未颁布法律或行政法规之前，由地方根据需要进行先行立法。当地方性立法没有权限作出决策时，由全国性立法进行干预，用以保证更好、更有效地实现目标（见韩业斌著《区域协同立法的合法性困境与出路——基于辅助性原则的视角分析》，载于《法学》2021年第2期）。实际上，近年来国家政策已释放了立法权下放信号。《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》提出，“赋予地方更多自主权，支持地方创造性开展工作。”因此，针对跨区域的流域治理事项，全国性立法可以就流域的整体发展规划、生态安全的整体保护、统筹协调发展机制等事关全局性的事项作出规定。地方可以在不抵触全国性立法的前提下，就涉及流域问题的事项开展协同立法。
流域协调机制的内涵
无论是流域的国家立法还是流域的地方协同立法，都有一个共同的要求，就是需要统筹协调上中下游之间、中央与地方之间、不同行业之间、不同法律之间的关系。因此，健全的流域协调机制是流域立法最重要的核心制度。长江保护法第四条和黄河保护法草案第四条都明确规定了国家建立流域协调机制，这为我国流域协调机制的运行提供了规范依据，也预示着流域立法思维正逐渐从传统条块分割治理和单项立法模式转向流域空间视域下的整体性、系统性、综合性的治理模式（见肖融著《我国流域保护立法的价值表达与功能建构——以〈长江保护法〉为分析对象》，载于《长江流域资源与环境》2021年第12期）。
流域立法最重要的问题在于统筹协调，最难的问题同样也在于统筹协调。具体来说，流域协调机制的内容由谁来协调、协调谁和协调什么事项是流域立法需要解决的重要问题。
首先，要考虑谁来协调问题，即统筹协调主体。根据长江保护法的有关条文可以看出，流域协调机制从主体上分为国家统筹协调、部门牵头协调和地方协调（地方协同治理）。目前，我国两部流域立法均强调建立流域协调机制，而没有强调设立流域协调机构。“机构”虽然和“机制”仅一字之差，但是“机制”的内涵比“机构”更丰富和深刻，它包含着机构的某种工作原理和作用于这种原理的制度功能。换句话说，流域协调“机构”是实现流域协调“机制”制度功能的组织载体。由于跨行政区的流域问题错综复杂，涉水部门和流域管理机构众多，所以在流域立法中很难再设立一个实体性的流域协调机构。但实践中又非常需要一个能够起到流域协调机构作用的协调主体存在，可行的方案是针对跨行政区的流域问题，由相关行政机关的负责人组成联席会议统筹协调流域问题。联席会议可以是定期的，也可以是不定期的。
其次，要考虑协调谁，即协调对象的问题。流域协调机制协调的对象，从长江保护法和黄河保护法草案的有关规定看，包括国务院发展改革部门、水行政主管部门、自然资源部门、生态环境部门等有关职能部门，流域内的地方政府及其相关职能部门以及国家设立的流域管理机构。无论是国务院的职能部门还是流域内地方政府，抑或是流域管理机构，它们的决策及其执法活动都将会对流域生态环境和流域发展产生重大影响。
最后，关于流域协调机制的协调事项。协调事项是建立流域协调机制的核心内容，根据长江保护法第四条和黄河保护法草案第四条的规定，流域协调机制的具体协调事项包括流域生态保护和发展重大政策、重大规划、重大项目和年度工作安排和跨地区、跨部门重大事项。“重大政策、重大规划和重大项目”都以“重大”为前提，此时判定一个事项是否“重大”的标准至关重要。我们可以根据事项的“影响范围”进行判定，即如果流域事项在影响范围上超越了流域内地方特定的行政区事权范围，对于该事项的决策与部署应属于“重大”之列。如，流域经济发展政策、流域空间开发规划、三峡工程等事项。同时，国务院各部委、流域内的地方政府的年度工作安排也是需要协调的事项。年度工作安排实质是年度工作计划，通过统筹协调国务院有关部门和流域内地方级政府的工作计划，减少相关机关部门之间的工作冲突，有助于落实流域协调机制的决策。此外，流域协调机制的协调事项范围还包括跨地区、跨部门重大事项。这类事项在流域生态保护和发展中大量存在，例如，流域监测网络体系建设、流域生态补偿标准、流域水资源配置事项、重大水污染事故等事项均属于跨区域、跨部门的重大事项。
总之，流域立法包括流域的中央立法和流域的地方协同立法两种立法形式，这两种立法形式背后体现的是中央立法权和地方立法权的区别，根据法律规定、政策指引和法理推定，国家可以就流域的整体发展规划、生态安全的整体保护、统筹协调发展机制等事关全局性的事项制定法律规范。而地方根据“不抵触”原则就一些涉及流域问题且又无关国家全局事项开展协同立法。但是无论流域的全国性立法还是流域的地方协同立法，必须对流域协调机制予以特殊关注，因为健全的流域协调机制可以促使全国性立法和地方性立法发挥更好的作用。
（作者单位：武汉大学环境法研究所）