端牢饭碗向未来——自然资源系统深化耕地保护制度改革述评
转自：自然资源部
水稻拔节长穗，玉米灌浆结实，大豆开花结荚，秋粮日渐成熟，沃野平畴孕育着未来的希望。
耕地足万家福，仓廪实天下安，端牢中国饭碗，装满中国粮食，方寸耕地维系着发展的根基。
从“谁来养活中国”到“饭碗越端越稳”，从耕地面积止减回增到量质并重优化布局，背后是持续深化耕地保护制度改革的一揽子创新举措。
守正创新，将最严格制度落到实处
守正创新，是全面深化改革的基本原则。耕地红线不突破，是深化土地制度改革的一条底线。
从18亿亩耕地红线“千万不能突破”到“党政同责、终身追责”，党中央对耕地保护“严”的要求一以贯之。自然资源系统牢记嘱托守正创新，牢牢把握“最严格”的主基调，从严压实耕地保护责任，健全“长牙齿”硬措施，完善法治保障，持续完善数量、质量、生态“三位一体”的耕地保护制度。
“十四五”规划实施关键之年，耕地保护党政同责“首考”全面落地，耕地保护责任目标考核奖惩机制初见成效。地方党委和政府逐级签订耕地保护责任书，对突破耕地保护红线等重大问题实行“一票否决”，考核结果成为领导干部综合评价、政绩考评、审计问责等的重要参考。对存在耕地保护缺口且无法按照时间表补齐的省份收取经济补偿，全部用于奖励超额承担任务的省份，推动粮食主产区、主销区、产销平衡区“饭碗一起端、责任一起扛”，促进耕地南北空间格局优化。
与之相对应，各地纷纷探索建立多级田长制，逐级压实耕地保护责任并分解传导落地，将责任体系延伸到村民小组或农户。各级党委和政府将耕地保护作为重大政治责任扛在肩上，抓到实处。多地探索建立耕地保护激励机制，以经济奖补方式调动基层各方力量共同保护耕地。
严考核，严问责。自然资源部以“长牙齿”的硬措施强化督察执法，建立耕地和生态保护“长牙齿”硬措施工作机制，强化全链条监管，进一步严格耕地保护。特别是以“零容忍”态度，采取有力措施坚决遏制新增违法占地，严肃查处违法占用耕地从事非农业建设、挖湖造景等行为，对重大典型问题重点督办、督促限期整改。
国家自然资源督察机构将耕地保护作为督察首要职责和核心任务，聚焦省级政府耕地保护主体责任，抓住普遍性、重大突出问题，查清地方党委政府主体责任、自然资源主管部门监管责任、相关部门共同责任、违法主体法律责任。每年对全国31个省（区、市）和新疆生产建设兵团开展以耕地保护为重点的国家自然资源督察，及时发现、报告并督促地方整改纠正各类违法违规占用破坏耕地等突出问题。2023年至今，向社会公开通报了203个违法违规重大典型问题，公开约谈了21个问题严重的地市政府主要负责人。同时，深化督察与干部监督、纪检监察、审计贯通协作机制，加强督察发现问题共享和移交移送，形成部门监管合力。
自然资源部持续督促指导地方认真履职，严格执法，严肃查处违法占用耕地行为。2023年以来，向社会通报7起部挂牌督办案件调查处理结果，公开通报13起土地违法案件查处情况，向社会公布12起非法占用农用地违法犯罪典型案例，推动形成打击违法占用耕地、黑土地等违法犯罪行为的合力，与最高检联合发布9起土地执法查处领域行政非诉执行监督典型案例。一方面，不断完善卫片执法工作机制，建立健全从发现违法线索到线索核查、案件查处、责任追究、督促整改、持续监管的卫片执法工作体系。今年进一步统筹规范耕地保护卫星遥感监测工作，开展季度卫片和年度卫片执法工作，严格、规范、公正、文明执法，防止简单化、“一刀切”，建立执法容错纠错反馈机制，防止“唯技术论”。另一方面，深入开展农村乱占耕地建房专项整治工作，持续督促各地采取“长牙齿”硬措施坚决遏制新增乱占耕地建房问题。2023年全国共处置新增问题5465宗，涉及耕地1.33万亩、永久基本农田0.18万亩；向纪检监察机关和有关部门移送问题线索389条，给予党纪政务处分309人。此外，加强与法院、检察院和公安机关的协作配合，充分运用行政执法与非诉执行监督、行政执法与公益诉讼、行刑衔接等方面的协作配合机制，推进案件移送标准化和移送程序规范化，提升执法查处工作质效，切实守牢耕地保护红线。
改革，于法有据；立法，推动改革。近年来土地管理法及其实施条例完成修订，黑土地保护法、粮食安全保障法相继实施，既吸纳了耕地保护改革制度性成果，也推动着改革进一步深化。当前，适应深化耕地保护制度改革新要求，相关立法稳妥有序推进，《耕地保护和质量提升法》的立法进程加快推进，《永久基本农田保护红线管理办法》等一系列部门规章即将出台，耕地保护制度的法治保障力度不断加大。
聚焦重点，改革完善占补平衡制度
进一步全面深化改革，要求更加注重突出重点，从现实需要出发，从最紧迫的事情抓起。
当前，我国耕地总量由减转增的基础并不十分牢固，耕地占用与保护的矛盾和压力依然突出。“人均一亩三分田”，耕地就那么多，潜力就那么大，以有限资源支撑更大规模更高质量的发展，难免会有耕地“非农化”“非粮化”冲动，违法违规占用、耕地流失等问题仍然存在。从补充耕地看，一些地方占补平衡存在补充数量、质量不到位等问题，甚至违规开垦破坏生态环境。再加上经过多年持续开发，全国适宜开垦的耕地后备资源越来越少，通过开垦后备资源补充耕地的难度越来越大。
上述问题，都需要通过深化改革来解决。对此，党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》明确要求“改革完善耕地占补平衡制度”。
严守耕地红线，占补平衡是重要举措。改革如何深化？
深化耕地占补平衡制度改革，重点围绕改革管理方式、完善落实机制、加强补偿激励、健全补充耕地质量验收制度等方面系统推进。
改革占补平衡管理方式，改“小占补”为“大占补”。将非农建设、造林种树、种果种茶等各类占用耕地行为统一纳入耕地占补平衡管理，明确各类占用耕地行为都要落实补充耕地责任。同时，拓宽补充耕地来源，将盐碱地等未利用地、低效闲置建设用地以及其他农用地等各类非耕地统筹作为补充耕地来源。
完善占补平衡落实机制，坚持“以补定占”。在实现耕地总量动态平衡的前提下，将省域内稳定利用耕地净增加量，作为下年度非农建设允许占用耕地规模上限。按照“国家管总量、省级负总责、市县抓落实”的要求，建立分级负责、职责明确、监管有力的占补平衡责任落实机制。从严规范省域内补充耕地指标调剂管理，坚决纠正和防范利益驱动下单纯追求补充耕地指标、不顾立地条件强行补充等行为。
加强补充耕地补偿激励，调动各方补充耕地的积极性。非农建设、造林种树、种果种茶等各类占用耕地的，必须落实补充耕地责任；没有条件自行补充的，非农建设要按规定缴纳耕地开垦费。在补充耕地方面，各地可对未占用耕地但已实施垦造或恢复耕地的主体给予适当补偿。
健全补充耕地质量验收制度，优化后续管护机制。加强补充耕地质量刚性约束，完善补充耕地质量验收办法，严格质量审核把关，确保补充耕地可以长期稳定利用，补充耕地质量不低于被占用耕地的质量水平。同时，强化补充耕地后续管护机制、管护主体和资金保障，加强补充耕地配套基础设施建设和后续培肥管护，持续熟化土壤，提升耕地质量，稳定耕地利用。
系统集成，牢牢守住耕地保护红线
坚持系统观念，更加注重系统集成，增强改革的系统性、整体性、协同性，是进一步全面深化改革的基本要求。
坚持最严格的耕地保护制度，始终是一个基础性、全局性、战略性的问题，也一直是习近平总书记牵挂于心的“国之大者”。自然资源系统在实事求是、尊重规律、保护农民利益的前提下，按照“突出把握好量质并重、严格执法、系统推进、永续利用”的重大要求深化改革，围绕重点领域和关键环节构建相应的政策体系和长效保护机制，持续完善最严格的耕地保护制度。
作为自然资源要素，山水林田湖草沙是生命共同体。耕地保护是一项系统工程，耕地的形态、位置变化和分布格局，不仅仅影响粮食产能，还关乎生态系统稳定乃至地方文化传承。对“田”的保护，不只是守住足量稳定利用的优质耕地，还要优化符合客观规律的空间布局；也不单是对耕地单一要素的保护，还要兼顾耕地所在区域生命共同体的整体功能。
“坚持山水林田湖草沙一体化保护和系统治理，构建从山顶到海洋的保护治理大格局。”按照习近平总书记的要求，耕地保护制度改革聚焦稳定数量、提升质量、优化布局，秉持山水林田湖草沙一体化保护理念，按照自然生态的整体性、系统性及其内在规律开展系统保护与综合治理。
2019年以来，自然资源部指导各地规范开展356个以乡镇为单元的全域土地综合整治试点，从强调维护“三区三线”划定成果的严肃性、防止耕地和永久基本农田阶段性流失和质量降低等方面对相关政策进行优化完善，对农村一定空间内各类生态要素统一规划治理，一体化推进包括耕地在内的土地整理、生态保护修复和历史文化保护。截至2023年年底，全国各类全域土地综合整治试点共完成土地整治378万亩，新增耕地47万亩、减少建设用地12万亩，集中展现出保护农耕肌理、留住乡韵乡愁、系统化保护耕地，优化资源要素配置的优势，为推动土地管理制度改革落地见效，促进乡村振兴和城乡融合发展注入新动能。
为了进一步全面深化改革，自然资源部指导各地学习运用“千万工程”经验，支持有条件、有需求的地区因地制宜、严守底线，以县域为统筹单元、以乡镇为基本实施单元，稳妥有序深入开展全域土地综合整治。
“从山顶到海洋的保护治理大格局”下，深化耕地保护制度改革，与“多规合一”、用途管制、节约用地、资源要素保障、生态保护修复等诸多领域改革联动，统筹协调整体推进，形成一批制度性成果。
端牢饭碗向未来，深化改革大方略。耕地保护是关系我国经济和社会可持续发展的全局性战略问题，是中华民族永续发展的根基。新征程上，进一步全面深化耕地保护制度改革，要站在人与自然和谐共生的高度统筹谋划，更加注重系统集成，更加注重突出重点，更加注重改革实效，以钉钉子精神推动形成实现中国式现代化的强大力量。
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中国自然资源报
毛志红
王中建
赵志坤