进城农户如何自愿有偿退出承包地？农业农村部：地方试点存在多重问题

界面新闻记者|翟瑞民

界面新闻编辑|刘海川

2024年8月26日，农业农村部在官网发布对全国政协委员提案的答复透露，该部将按照中央决策部署，指导各地探索建立农户依法自愿有偿退出承包地工作机制和保障措施，组织研究起草相关政策措施。

今年全国两会期间，全国政协委员杨德才、王晓萍提出了《关于加快完善第二轮土地承包到期配套政策的提案》和《关于农村承包地第二轮到期延包实施路径的提案》。农业农村部近期对两份提案逐条作出回复。

关于提案建议明确农户自愿有偿退出承包地制度，农业农村部表示，近年来，该部指导各地结合二轮到期延包试点探索农户承包地依法自愿有偿退出，组织专家开展深入研究。从地方实践看，各地在退出的主体资格、基本程序、补偿标准、退出土地利用管理和退地农民生活保障等方面积极探索，积累了一定经验。但是，“也存在补偿资金筹措困难、补偿标准不够规范、退出地块分散难以整合利用等问题。”

界面新闻注意到，这是农业农村部近年来首次公开谈到农户自愿有偿退出承包地改革面临的困难。这份答复公开后引发外界关注，8月28日，农业农村部网站已经查询不到该份答复的具体内容。

2021年8月，农业农村部曾发布对全国人大代表建议的答复介绍，已组织上海、山东、宁夏、湖北等省份部分县（市、区）开展了农村承包地退出试点。下一步将按照中央要求，指导地方在充分尊重农民意愿的基础上，明确退出承包地农户的主体资格，稳步探索建立农户承包地退出机制，“鼓励有条件的地方稳步探索建立农户承包地有偿退出机制。”

2022年9月，农业农村部发布对全国政协委员提案的答复称，近年来，该部组织部分县(市、区)开展农村承包地退出试点，在明确退出的主体资格、退出的基本程序、补偿标准、退出土地利用管理和退地农民生活保障等方面积极探索，积累了有益经验。下一步，农业农村部将继续指导有条件的试点地区在充分尊重农民意愿的基础上，探索建立农户承包地有偿退出机制。

我国农村土地承包经营制度始于上世纪80年代，1984年起确定将承包时间延长到15年，第一轮承包到期后国家提出延长承包期30年，也即是说，各地第二轮土地承包将在2028年左右到期。2017年，党的十九大报告明确提出，“保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长三十年。”

根据农村土地承包法规定，“国家保护进城农户的土地承包经营权。不得以退出土地承包经营权作为农户进城落户的条件。承包期内，承包农户进城落户的，引导支持其按照自愿有偿原则依法在本集体经济组织内转让土地承包经营权或者将承包地交回发包方，也可以鼓励其流转土地经营权”。

专家指出，进城农户退出承包地改革背后涉及的问题较为复杂。“最大的难题是农户在进程落户之后是否还享有承包资格。”广东外语外贸大学土地法制研究院院长高飞教授对界面新闻表示，由于土地承包经营权属于有期限的用益物权，第二轮土地承包期限届满后，如果再延长30年，那么进城落户的农民能不能参与第三轮承包目前各方仍存争议，这是推动农户自愿有偿退出承包地改革面临的最主要问题。

高飞表示，已经进城落户的农民还能不能被认为是农村集体经济组织成员，这是大的前提，也牵扯到农村集体经济组织法有关法律条文如何解读的问题。

即将于2025年5月1日起施行的《中华人民共和国农村集体经济组织法》第十一条规定，户籍在或者曾经在农村集体经济组织并与农村集体经济组织形成稳定的权利义务关系，以农村集体经济组织成员集体所有的土地等财产为基本生活保障的居民，为农村集体经济组织成员。

高飞指出，按照此条规定，一般农民进城落户后，大多数人都不会以集体经济组织的土地作为基本生活保障，严格来说，这一部分农民不应该再被认定为集体经济组织成员，也就是说他们失去了继续承包土地的权利。但是，农村集体经济组织法第六十六条又明确规定该法实施前已经确认的成员，在该法施行后不需要重新确认。进城落户农民能否以此规定为理由，主张仍然具有集体经济组织成员身份，从而要求参与第三轮承包，各方的理解存在较大的分歧。在开展农村集体产权制度改革时已经对成员进行确认并固化的集体经济组织，在这一规定的理解上的分歧会更大。

对此，农业农村部此番在答复中表示，按现有法律规定，农村集体经济组织成员身份是农民参与延包的基本依据，确认成员身份关系农民群众切身利益。下一步，该部将积极做好农村集体经济组织法的宣传解读工作，指导各地抓好法律的贯彻实施，依法对集体经济组织成员身份进行确认，维护农村集体经济组织成员权益。

根据农业农村部数据，我国现在有15亿多亩农村承包地，涉及近3亿农户。另一方面，近年来随着城镇化加快推进，大量农民进城，全国进城务工经商农民大约有2.88亿，其中举家进城务工经商的有3000多万户。进城农民的承包地如何处置成为农村改革焦点问题。

此前在2019年11月，时任农业农村部部长韩长赋曾表示，“进城农户的承包地怎么处置？这关系到农民的切身利益，也关系到农村社会稳定。我们在土地问题上要有足够的历史耐心，不要着急，不要急于收回农民的承包地，要尊重农民的意愿和维护农民权益，把选择权交给农民，由农民选择，而不是代替农民选择。”

农业农村部党组书记韩俊2024年7月24日在国新办新闻发布会上强调，现行政策允许探索农民“三权”自愿有偿退出办法，但是一定要稳慎进行。“以宅基地使用权的退出为例，总的政策基调是，出台这方面的有关政策一定要稳慎，不能刮风，花个几万元钱就彻底买断了，对农民的长远利益未必是划算的，这方面一定要给农民留个后路，一定要为农民的长远利益着想。”韩俊说。

目前，我国正在推进第二轮土地承包到期后再延长30年试点工作。2023年，农业农村部批复同意在全国确定67个县（市、区）开展试点。2024年中央“一号文件”则提出，今年启动实施第二轮土地承包到期后再延长30年整省试点。

高飞表示，推进进城农户退出承包地改革，难就难在认定其能不能参加第三轮承包，这个问题不解决，后面解决所有问题都存在障碍，相比之下，补偿标准、资金筹措等反倒是比较容易解决的技术性问题。