宏观市场 | 增强紧迫感，加大政策力度——解读2024年9月政治局会议
作者|何帆胡晓莉宋彦辰陈敬蒋冬英郭于玮鲁政委
政治局会议
2024年9月26日，中共中央政治局召开会议，分析研究当前经济形势，部署下一步经济工作。
一是切实增强做好经济工作的责任感和紧迫感。本次会议指出“当前经济运行出现一些新的情况和问题”，基于上述判断“要全面客观冷静看待当前经济形势，正视困难、坚定信心，切实增强做好经济工作的责任感和紧迫感”。本次会议也是较为罕见的在9月召开的分析经济形势的政治局会议，表明了推出增量政策的紧迫性。
二是加大财政货币政策逆周期调节力度。第二季度GDP同比回落至4.7%，低于全年经济增长目标。会议指出“加力推出增量政策，进一步提高政策措施的针对性、有效性，努力完成全年经济社会发展目标任务”。
对于货币政策，会议指出“要降低存款准备金率，实施有力度的降息”。在9月24日的国新办新闻发布会上，人民银行宣布降准降息，且第四季度还可能进一步降准25bp-50bp，预计10月存款准备金率下调和LPR下调将会落地。
对于财政政策，预计将是下一步增量政策的重点。考虑到一般公共预算收入进度低于年初预算水平，年内或调增赤字，支持向民生环节、向地方进行转移支付。
三是房地产要严控增量、优化存量、提高质量。会议表示“要促进房地产市场止跌回稳”。相比7月会议“消化存量和优化增量相结合”的表述，本次会议对商品房增量的措辞从“优化”调整为“严控”，并将“严控增量”放在“优化存量”之前。在优化存量和提高质量方面，未来或提升保障性租赁住房供给水平。同时，会议强调“调整住房限购政策”。一线城市限购政策有优化空间，普通住宅和非普通住宅的标准也可能取消。
四是民生保障以就业帮扶为重点。相较7月政治局会议，此次会议提出的就业群体帮扶对象则更为明确，重点支持人群包括：应届高校毕业生、农民工、脱贫人口、零就业家庭等重点人群；大龄、残疾、较长时间失业等就业困难群体；低收入人口。
五是对外开放要加大引资稳资力度。2024年1-8月我国实际外资同比下降31.5%。与7月政治局会议相比，此次政治局会议强化了“引资稳资”相关表述。
六是要努力提振资本市场，大力引导中长期资金入市。目前，我国资本市场中长期资金持股占比不足6%，远低于境外成熟市场普遍超过20%的水平，为此，需要打通社保、保险、理财等资金入市堵点，稳步推进公募基金改革。
事件：
2024年9月26日，中共中央政治局召开会议，分析研究当前经济形势，部署下一步经济工作。
点评：
一、形势判断：总体平稳、稳中有进
经济运行总体平稳、稳中有进，针对经济运行的新情况新问题，要增强紧迫感。会议延续7月政治局会议“经济运行总体平稳、稳中有进”的表述，同时较7月新增了“防范化解重点领域风险取得积极进展”的表述。本次会议指出“当前经济运行出现一些新的情况和问题”，基于上述判断“要全面客观冷静看待当前经济形势，正视困难、坚定信心，切实增强做好经济工作的责任感和紧迫感”。本次会议也是较为罕见的在9月召开的分析经济形势的政治局会议，表明了推出增量政策的迫切性。
加力推出增量政策，努力完成全年经济社会发展目标任务。第二季度GDP同比回落至4.7%，低于全年经济增长目标。会议指出“要抓住重点、主动作为，有效落实存量政策，加力推出增量政策，进一步提高政策措施的针对性、有效性，努力完成全年经济社会发展目标任务”。
二、宏观政策：加力推出增量政策
对于宏观政策，会议要求，“有效落实存量政策，加力推出增量政策……要加大财政货币政策逆周期调节力度”。
货币政策方面，会议指出“要降低存款准备金率，实施有力度的降息”。在9月24日的国新办新闻发布会上，人民银行宣布全面降息，7天逆回购利率下调20bp至1.5%，1年期MLF下调30bp至2.0%，LPR和存款利率下调20bp-25bp；降准50bp，且第四季度还可能进一步降准25bp-50bp。9月25日，1年期MLF降息已经落地，预计10月法定存款准备金率下调和LPR下调将会落地。会议指出，“实施有力度的降息”，2024年以来，7天逆回购利率合计下调30bp，和2020年的降息幅度已经相当。
财政政策方面，中央转移支付有望增加，或通过年内增加赤字的方式。会议强调，“要加大财政货币政策逆周期调节力度，保证必要的财政支出，切实做好基层‘三保’工作。”
一是保证必要的财政支出，或通过中央增加转移支付的方式进行。必要的财政支出旨在保障民生等支出的合理强度，特别是基层“三保”支出，即保基本民生、保工资、保运转。4月的政治局会议提出“保持必要的财政支出强度，确保基层‘三保’按时足额支出”，此次会议再次强调当前发挥财政政策保障作用的重要性。截至2024年8月，一般公共预算支出进度约为60.9%，累计增速-1.5%，较历史同期属于偏低水平，且8月一般公共预算收入进度约为68.0%，累计增速-2.6%，反映了财政支出受到一定的收入约束。同时，当前部分区域在收入端约束和化债压力之下，财政收支压力较大，因而可能通过中央增加转移支付的方式缓解基层财政压力。
中央层面增加转移支付的资金来源，可能会通过年内增加赤字的方式进行。当前税收优惠政策等因素影响下，一般公共预算收入低于预算水平，假设全年收入预算执行率96%的情况下，其他债务资金、调入及结转结余资金与预算持平，则达到年初预算安排的支出规模，全年需补充的资金缺口约为8000亿元，可以通过增加调入及结转结余资金、或增发国债的方式补充。
二是要发行使用好超长期特别国债和地方政府专项债，更好发挥政府投资带动作用。2023年7月的政治局会议提出“要加快专项债发行使用进度，用好超长期特别国债”。2024年8月、9月，专项债发行显著提速，新增专项债发行进度已超过2020年以来同期水平。鉴于政府债务资金与政府性基金支出的时滞，后续专项债资金对政府性基金支出的补充作用或更明显。
三、房地产：严控增量、优化存量、提高质量
在房地产政策方面，会议强调，“要促进房地产市场止跌回稳，对商品房建设要严控增量、优化存量、提高质量，加大‘白名单’项目贷款投放力度，支持盘活存量闲置土地。要回应群众关切，调整住房限购政策，降低存量房贷利率，抓紧完善土地、财税、金融等政策，推动构建房地产发展新模式。”
相比7月，本次会议表态更加积极。7月会议表示“促进房地产市场平稳健康发展”，本次表述变更为“要促进房地产市场止跌回稳”。关于增量和存量的关系，相比7月会议“消化存量和优化增量相结合”的表述，本次会议对商品房增量的措辞从“优化”调整为“严控”，并将“严控增量”放在“优化存量”之前。截至2023年我国城镇常住居民的住房套户比已达到1左右，即住宅套数与居民户数相近，住宅供需总量已大体匹配。截至8月，用商品房待售面积除以过去12个月商品房销售面积衡量的库销比尚有上行压力。根据中指8月数据，全国有数据的114个城市商品住宅的平均出清周期为34.4个月，中位数为26.9个月。控制商品房增量有助于逐渐降低库存水平，防止库存压力进一步积累。
在优化存量和提高质量方面，未来或提升公共住房供给水平。2020年前后，韩国和日本公租房占比分别为8.9%和3.2%，OECD经济体的平均水平为7.0%。根据2020年人口普查年鉴推算，城镇居住在廉租/公租房的家庭约有99.6万户，约占城镇家庭总数的3.4%[1]。同海外发达经济体相比，我国公共住房占比相对偏低，未来有较大提升空间。9月24日国新办新闻发布会上央行行长表示，将保障性住房再贷款工具的央行出资比例从原来的60%提高到100%，进一步降低了收储成本，提升地方收储商品住房改造成保障性住房的积极性。
会议表示“加大‘白名单’项目贷款投放力度”。截至8月，房地产投资资金来源中国内贷款当月同比转正，录得7.9%，较上月提升11.0个百分点。在房地产融资协调机制、保交房等一系列政策托底下，房企资金链状况有望改善。
同时，会议强调“调整住房限购政策，降低存量房贷利率，抓紧完善土地、财税、金融等政策”，未来一线城市限购政策或有进一步优化空间，普通住宅和非普通住宅的标准也可能取消。9月24日，人民银行宣布下调存量房贷利率，预计存量房贷利率下调的具体政策安排将在9-10月正式发布，并在年内落地。同时，考虑到部分地区公积金贷款利率和房贷利率已经较为接近，公积金贷款利率也可能下调。
四、民生保障：以就业帮扶为重点
民生方面，会议提出“要守住兜牢民生底线”，与7月会议提出的“要加大保障和改善民生力度”相比，强调“兜牢民生底线”，表明对于中低收入群体、困难群体更为关注，充分发挥政策兜底作用。
第一，以就业为重点加强就业帮扶，细化帮扶对象。相较7月政治局会议，此次会议提出的就业群体帮扶对象则更为明确。会议提出“重点做好应届高校毕业生、农民工、脱贫人口、零就业家庭等重点人群就业工作”。从数据来看，年轻人群的调查失业率上升更快，2024年8月16-24岁劳动力失业率为18.8%，高于其他年龄阶段。此次会议把就业摆在了较为突出的位置，短期来看，就业帮扶的方式包括：一是通过提高财政补贴的方式，对于上述四类人群进行增加就业补贴力度，鼓励就业。二是通过对就业培训或就业辅导项目的资金及政策支持，帮助重点人群积极就业。中长期来看，2024年9月25日国务院发布的《关于实施就业优先战略促进高质量充分就业的意见》，对促进就业部署24条举措。提出一项重要的中长期、可持续的政策创新措施，即“健全就业影响评估机制，重大政策制定、重大项目确定、重大生产力布局要同步开展岗位创造、失业风险评估，构建就业友好型发展方式。”
第二，加强低收入群体收入帮扶，促进居民消费能力修复。会议提出“加强对大龄、残疾、较长时间失业等就业困难群体的帮扶。要加强低收入人口救助帮扶”。在收入预期偏弱的情况下，保障低收入群体的基本生活保障尤为重要，可以通过增发补助的方式，对就业困难群体、低收入群体进行资金帮扶，由此需要一定规模的增量财政资金通过转移支付方式进行补贴，同样增加了财政支出规模提升的必要性。
五、对外开放：加大引资稳资力度
与7月政治局会议相比，此次政治局会议强化了“引资稳资”相关表述，强调“要加大引资稳资力度，抓紧推进和实施制造业领域外资准入等改革措施，进一步优化市场化、法治化、国际化一流营商环境。”。
受全球经济放缓、产业链重构、贸易和地缘政治环境趋紧等影响，2024年1-8月我国实际外资5801.9亿元，同比下降31.5%，为2015年1月有历史数据以来的最低值。对此，政治局会议稳外资的表述由2024年7月的“促进利用外资企稳回升”转为2024年9月的“加大引资稳资力度”。此次会议强调“抓紧推进和实施制造业领域外资准入等改革措施”，突出强调加大制造业引资稳资力度。从准入限制看，一方面，2024年9月8日，《外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2024年版）》正式发布，取消了制造业最后两条外资准入限制措施，实现制造业外资准入限制“清零”；另一方面，外资准入面临产业政策、地方引导等“软限制”。由此，制造业外资准入等改革措施的工作重点在督导落实准入限制“清零”和减少“软限制”，具体做法可能有清理与制造业外资准入“清零”不相符的法规制度、提高知识产权保护力度等。
六、引导中长期资金入市，努力提振资本市场
会议强调，“要努力提振资本市场，大力引导中长期资金入市，打通社保、保险、理财等资金入市堵点。要支持上市公司并购重组，稳步推进公募基金改革，研究出台保护中小投资者的政策措施。”
2023年8月18日，证监会在就活跃资本市场、提振投资者信心答记者问时[2]提到，目前，我国资本市场中长期资金持股占比不足6%，远低于境外成熟市场普遍超过20%的水平，中长期资金不足是制约资本市场健康发展的突出问题。对此，证监会会同其他部委，制定了多项措施，营造有利于中长期资金入市的政策环境，推动构建“长钱长投”的政策体系，具体措施可以归纳为四个方面：
一是扩大中长期资金的投资范围。相关措施包括：支持全国社保基金、基本养老保险基金、年金基金扩大资本市场投资范围。丰富个人养老金产品体系，将指数基金等权益类产品纳入投资选择范围。研究完善战略投资者认定规则，支持全国社保基金等中长期资金参与上市公司非公开发行。
2023年12月6日，财政部联合人力资源和社会保障部发布《全国社会保障基金境内投资管理办法（征求意见稿）》，其中对社保基金投资范围和投资比例进行了适度优化，新纳入公司债、非金融企业债务融资工具、养老金产品等投资工具，明确了直接股权投资、非上市公司优先股的投资上限为不高于20%，产业基金、股权投资基金的投资上限为不高于10%。结合2024年9月18日国常会提到的“推动国资出资成为更有担当的长期资本、耐心资本，完善国有资金出资、考核、容错、退出相关政策措施”，一级股权投资市场可能会成为中长期扩大投资力度的领域，社保基金等耐心资本参与一级股权市场可能会有更具体的政策安排，从资金端入市，进一步激发创业投资市场的活力。
二是提升中长期资金的投资效率。相关措施包括：优化投资交易监管，研究优化适用大额持股信息披露、短线交易、减持限制等法规要求，便利专业机构投资运作管理。丰富场内外金融衍生投资工具，优化各类机构投资者对衍生品使用限制，提升风险管理效率。
三是优化中长期资金的业绩考核。相关措施包括：研究优化保险资金权益投资会计处理，推动保险资金长期股票投资试点落地，并逐步扩大试点范围与资金规模。积极推动各类中长期资金树立长期投资业绩导向，全面建立三年以上的长周期考核机制，提升投资行为稳定性。
对于推动保险资金长期股票投资试点，此前已有案例落地。2023年11月29日，中国人寿、新华人寿公告共同出资500亿元发起设立私募证券投资基金，募集保险资金投资资本市场。在9月24日国新办举行的金融支持经济高质量发展新闻发布会上，金融监管总局局长李云泽表示，下一步会继续支持其他符合条件的保险机构设立私募证券投资基金，同时督促指导保险公司优化考核机制，鼓励引导保险资金开展长期权益投资。
在建立长周期考核机制方面，2023年9月10日，国家金融监督管理总局发布《关于优化保险公司偿付能力监管标准的通知》，下调保险公司投资沪深300指数成分股、科创板上市普通股票等标的的风险因子，要求保险公司加强投资收益长期考核，在偿付能力季度报告摘要中公开披露近三年平均的投资收益率和综合投资收益率。2023年10月25日，财政部发布《关于引导保险资金长期稳健投资加强国有商业保险公司长周期考核的通知》，明确将国有商业保险公司经营效益类绩效评价指标“净资产收益率”由当年度考核调整为“3年周期+当年度”相结合的考核方式，两项指标的权重均为50%。
四是壮大中长期资金的队伍规模。相关措施包括：推动加快将个人养老金制度扩展至全国，扩大制度覆盖面。
引导中长期资金入市，还需要公募基金充分发挥功能，推出更多匹配中长期资金需求的产品与服务。为此需要公募基金专注主业、优化供给、提高价值创造能力。对于公募基金改革，根据2024年3月15日证监会发布的《关于加强证券公司和公募基金监管加快推进建设一流投资银行和投资机构的意见（试行）》，公募基金改革预计会着眼于促进行业功能得到更好的发挥。具体措施可能包括：（1）强化公募基金投研核心能力建设，完善投研能力评价指标体系，强化“平台型、团队制、一体化、多策略”投研体系建设。（2）聚焦投资者长期回报，健全基金投资管理与销售考核及评价机制。强化管理人、高管及基金经理与投资者的利益绑定机制。（3）优化基金行业销售生态，督促基金管理人、销售机构加大逆周期布局力度。（4）推进公募基金行业费率改革，稳步降低行业综合费率水平。
此外，在9月24日国新办举行的金融支持经济高质量发展新闻发布会上，证监会主席吴清表示，作为推动中长期资金入市的三个重点举措之一，未来将大力发展权益类公募基金，重点是督促基金公司进一步端正经营理念，着力提升投研能力，创设更多满足老百姓需求的产品。下一步，证监会会进一步优化权益类基金产品注册，大力推动宽基ETF等指数化产品创新，推出更多包括创业板、科创板等中小盘ETF基金产品。
注：[1]详情请见我司2024年5月报告《日韩公共住房的镜鉴》。[2]资料来源：证监会，《证监会有关负责人就活跃资本市场、提振投资者信心答记者问》，2023/8/18[2024/9/26]，http://www.csrc.gov.cn/csrc/c100028/c7426770/content.shtml
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