扎实推进“执破一体”改革

转自：法治日报

《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》和《最高人民法院关于执行案件移送破产审查若干问题的指导意见》确立并规范了“执转破”制度，打通执行案件进入破产程序的通道，为推动涉企执行不能案件出清，以及破产制度市场化、法治化发展奠定了法律基础。在司法实践中，涉企“执行不能”案件逐渐增多、债务清理模式单一、市场主体救治功能薄弱等现实问题依然存在，“执转破”制度深入推进和适用还存在一定困难。如何破解法院涉企执行和企业破产工作的难题，进一步优化法治化营商环境是摆在我们眼前的重大课题。为此，江苏省徐州市两级法院扎实推进“执破一体”改革，积极打造企业债务清理工作大格局，推动企业债务由个别清偿向公平清偿转变。一、“执转破”制度运行中存在的问题与不足实践中，“执转破”制度更多地被用作执行不能案件的“出口”，其保障市场主体有效出清和救治以及债权公平受偿等作用在一定程度上被弱化，主要表现为：“执转破”程序启动难。对于债权人特别是保全到财产的债权人而言，“执转破”程序必然会导致自身债权与其他债权一同清偿，其获得清偿的比例会大幅下降，因此其更希望法院对个案执行。对于债务人而言，如果申请破产程序，将面对全部债权人进行清偿，企业生存发展可能受到更大危险。对于法院承办人而言，“执转破”工作启动后，一方面需要开展大量的解释说明工作，另一方面会因案外债权人的进入而增加工作量，使其在推进“执转破”工作中产生一定的退却情绪。“执转破”程序启动晚。当前，80%的破产案件来源于“执转破”，这其中绝大多数案件又来自执行终本案件。然而，“执转破”制度的目的并不是将债务人的财产执行到终本才转入破产，而是为了将债务人财产价值最大化。“执与破”事实处于分离状态。实践中，无论是“执转破”还是“执破融合”，都是为了促进执行与破产程序有效衔接，但实际上仍是将执行与破产作为两个程序、两个领域、两个职能来看待，难以从根本上解决破产程序“入口”问题。二、深化“执破一体”改革的实践探索针对“执转破”制度运行问题，徐州市两级法院以“机构职能、人员力量、衔接程序、优势功能、组织保障”一体化为基础，积极推进执行程序与破产程序的深度融合，构建一体化企业债务清理大格局。实现机构职能一体。针对破产程序实为概括执行的本质特征，在积极探索执行与破产全部融合、部分融合、衔接融合的基础上，进一步加大机构整合力度。全市法院统一在执行局设立“执破一体办案中心”，全面负责企业债务人的执行案件和破产案件，着力解决因条块隔阂导致的破产程序启动难、运行难问题。实现人员力量一体。抓牢人员一体这一改革基础，统一在“执破一体办案中心”下设若干“执破一体办案团队”，配齐配强人员力量，同一债务人企业的执行案件和破产案件由同一办案团队集中办理，倒逼办案人员兼具执行和破产思维，准确把握破产启动时机。实现程序衔接一体。强化破产程序推进与实体权利判断之间分工制约，建立破产程序推进由“执破一体办案中心”负责，破产衍生诉讼由各审判业务部门负责的工作模式，通过分解任务有效降低案件办理难度，强化权力制约。实现优势功能一体。坚持以破促执，在执行程序中践行能动执行、主动甄别，确保公平清偿、有效挽救。坚持以执促破，在破产程序中共享执行程序既有成果，充分运用执行手段查人找物、控章控账、变价处置，提升叠加效能。实现组织保障一体。建立各法院院长为召集人的“执破一体跨部门法官会议”机制，负责协调破产程序衔接适用，指导破产案件程序推进，统筹破产衍生诉讼办理，将深化“执破一体”改革作为全局性、系统性的“一把手”工程抓紧抓实。积极探索“刑破并行”一体推进。将刑事财产刑执行纳入“执破一体”改革范围，针对涉众型犯罪资产处置难题创新“刑破并行”处置模式，推动市委政法委牵头制定《关于进一步完善非法集资刑事案件涉案资产处置机制的意见》，明确在刑事案件侦查之初，即由法院依法受理破产申请，指定“处非办”牵头成立清算组，将资产处置同步导入破产程序，以实现资产统一归集、债权公平受偿。三、徐州法院深化“执破一体”改革的成效经过积极探索，“执破一体”改革在以下几方面取得了显著成效。简化内部衔接环节。在“执破一体”模式下，涉及部门减少，内部衔接程序简化，有利于提高决策效力，降低内部运行阻力。特别是在非法集资资产处置中，众多部门参与、刑民程序交织、多种权利叠加的情况更为复杂，“刑破并行”模式则可以很好地应对这些情况。整合节约人力资源。通过整合人力资源，将同一企业的执行案件和破产案件由同一合议庭办理，更有利于办案人员准确把握程序转换时机，推动矛盾纠纷一揽子解决。顺畅分工制约机制。破产程序本质上是非诉程序，重在程序推进、协商谈判，由“执破一体办案中心”负责；破产衍生诉讼本质上是讼争程序，重在实体权利判断，由各审判业务部门负责。由此能够大大降低破产案件办理的整体难度，强化破产程序推进和实体判断的分工制约，助推破产法律制度的刚性落实。实现诉源治理、执源治理。“执破一体”模式强调立、保、审各程序与破产程序紧密衔接，推进破产原因识别关口、重整和解启动关口尽量前移。对于债权债务关系清晰、债务人企业明显资不抵债的案件，通过在立案、保全、诉讼环节做实关联案件查询工作，加大对当事人和利害关系人的征询释明力度，从而将案件尽早导入破产程序，通过一个破产案件解决多个诉讼、执行案件，有效减少案件存量、控制增量，实现企业纾困解难和诉源、执源治理有机统一。总之，“执破一体”改革的核心要义是坚持能动司法理念，运用全局观念和系统思维，将执行程序个别清偿与破产程序概括清偿功能一体融合，将立、保、审各程序与破产程序紧密衔接，推进破产原因识别关口、重整和解启动关口尽量前移，最大限度实现涉企债务集中清理、公平受偿、有效救治，涉企矛盾纠纷终局性解决、源头性治理。同时，“执破一体”改革任重道远。我们将继续聚力攻坚、锐意创新，充分发挥破产制度作用，持续优化企业债务清理模式，积极为优化营商环境建设、服务高质量发展贡献司法智慧和力量。