“优秀历史建筑保护责任人”制度修改背后，有上海参事的身影
转自：王海燕
历史建筑，是城市文化“活的记忆”，记录和见证着一座城市的沧桑岁月和历史变迁。在历史建筑保护修缮工作中遇到的一大难题就是产权多元不清、权利主体复杂，保护工作容易出现相互推诿、甚至找不到保护责任人。
2023年12月28日，市十六届人大常委会第九次会议表决通过了相关决定，打包修改12部地方性法规，其中一部是《上海市历史风貌区和优秀历史建筑保护条例》，条例修改后明确本市实行优秀历史建筑保护责任人制度，这意味着历史建筑保护担责难题在立法上破题。
这一关键条款的修改背后有一批政府高参的身影。
谁来担责，担什么责
加强优秀历史建筑保护利用，涉及城市更新改造、历史文脉传承、创新活化利用等诸多领域，需统筹保护与发展之间的关系。而历史建筑保护利用目前遇到的最大困境莫过于产权不清，导致无人愿意、敢于掏钱保护和修缮历史建筑。
2023年7月市政府参事室成立课题组，有7位参事及市人大法工委、市司法局同志共同参与，专门致力于研究优秀历史建筑保护问题。
据统计，上海目前已公布优秀历史建筑1058处，总计约3100幢，近600万平方米。按权利人类型划分，优秀历史建筑主要有公房和私房两大类。其中公房类包括直管公房、国有企业和机关事业单位公房，私房类包括私人产权、混合产权或权利人不明晰等情况。
“复杂的权利人分布结构和使用情况，增加了城市更新和优秀历史建筑保护工作的困难度、艰巨性。”课题组成员、市政府参事李安说，在课题组看来，权利主体较为复杂、主体责任落实不到位，是导致诸多问题的堵点和痛点。
比如许多优秀历史建筑因历史原因被拆套使用，人员混杂、设施老化、基本生活配套不足、房屋损耗加剧。其权利人涉及建筑所有单位、经营管理单位、承租人、实际使用人等多方，一旦涉及修缮保护，对于“谁来担责、担什么责”较易出现相互推诿的情况。
以量大面广的老大楼为例，其中很多产权、使用权分散，产权主体、结构及债权情况复杂，企业办公与居民居住混杂。不同权利人利益无法统一，诉求分歧较大，对于是否修缮、权利人之间如何分工、修缮成本如何分摊等问题难以形成共识，保护责任也难以落实。
譬如，有关部门根据历史建筑损坏的实际情况制定了轮修计划，但在推进实施的过程中，一些权利人不配合网格化巡查、不允许入户查勘、不配合甚至阻挠维修施工，有的违法搭建不肯拆除、私设卫生间造成漏却不配合修缮等，导致修缮进程受阻。课题组调研发现，历史建筑的装修修缮应当由权利人向有关部门和单位提出申请，但较多权利人缺乏申报的意识或意愿，破坏建筑重点保护部位及特色装饰的情况也时有发生。这在居住类历史建筑中尤为突出。
“权利人复杂导致现实中部分历史建筑保护难以落实，监管困难。”李安表示，参事们认为，既要尊重上海改革历史、又要借鉴相关城市的权属归集方式，应该系统设计历史建筑的管理和保护制度。
他山之石可以攻玉
保护责任人权责如何明晰？公房管理如何加强？产权如何归集？市场参与通道如何拓宽？2023年7月，课题组带着这些问题专门赴北京、天津调研取经。
公房管理保护是调研的一部分。上海绝大部分优秀历史建筑属于公有房屋，而其维护成本远大于“福利租金”，产权人、使用人分离情况比较突出，管理手段相对薄弱，使本该发挥带头示范作用的“国家队”表现欠佳。调研发现，与上海居住类公房允许转租、差价交换、房改售房的管理制度不同，北京长期以来对公房采取严格的监管制度，包括严格规范出租及承租权转让行为、严禁使用权交易、利用身份智能识别系统对承租人日常监督检查等。
“北京很多优秀保护建筑是四合院，是平面的；而上海老洋房很多是72家房客，是上下楼，只要有一户产权不清，就无法完成修缮改造。”李安说。
尽管有差异，但是各地历史建筑所遇到的难题是有共性的，就是保护担责问题。在天津，立法将经营管理人纳入历史风貌建筑的权利人范围，与所有权人、使用人一起承担保护责任。北京也出台了专门的地方行法规，《北京历史文化名城保护条例》明确，历史建筑保护实行保护责任人制度，明确责任人认定范围及在日常维护修缮、保障建筑安全等方面的责任内容，对未履行保护责任、造成历史建筑损毁的作出处罚规定。
课题组调研发现，与北京相类似，重庆、广州、杭州等也都设置了“保护责任人制度”及相关罚则。
“不少地方在法规中确定了保护责任人制度，明确了保护责任人的义务和相应罚则。上海的地方立法则是主要通过具体条款体现保护责任的要求。我们是否能借鉴北京等地的做法，将保护责任人制度明确入法？”一同参与调研的市人大常委会法工委一处副处长胡颢说。
记者了解到，《上海市历史风貌区和优秀历史建筑保护条例》自2003年起施行，在2010年、2011年和2019年分别作了修正，但并没有明确规定保护责任人制度。“这也在一定程度上造成了保护责任缺乏有效支撑、落实不到位的情况。因此，我们希望尽快研究启动条例修正工作，设立保护责任人制度，为推动落实优秀历史建筑保护责任提供更为有力和可操作性的法治保障。”李安说。
立法建议落地
历史建筑不仅有使用价值，还具有丰厚的文化历史价值，关乎一座城市文化传承的血脉。
在前期调研时，与市政府参事室课题组一起调研的，有市人大常委会法工委、市规资局、市房管局、市司法局以及黄浦区、徐汇区政府等。经过广泛的调研、座谈、比较、借鉴，课题组最后形成了《关于优秀历史建筑保护中强化、规范保护责任的地方立法建议》。
这份建议得到了市人大常委会法工委的重视，组织了对修法建议的合法性、可行性论证，修法程序很快启动。“因为具体改动的条款不多，所以我们决定简易打包修改。”胡颢说。
记者注意到，修改后的条例规定，本市实行优秀历史建筑保护责任人制度。优秀历史建筑所有人为保护责任人。优秀历史建筑属于直管公有房屋或者由房屋管理部门依法代管的，房屋经营管理单位为保护责任人。同时明确优秀历史建筑保护责任人应当履行的保护责任：一是按照优秀历史建筑具体保护要求和普查提出的要求，进行日常维护和修缮；二是保障建筑安全，确保消防等设施设备的正常使用，发现安全隐患或者险情，及时采取隐患或者风险排除措施，并向相关管理部门报告；三是配合相关管理部门对优秀历史建筑的普查以及网格化管理等工作。
除了保护责任人，修法对使用人的配合义务也做了相应补充，根据条例，优秀历史建筑使用人应当配合保护责任人履行保护责任，并配合相关管理部门对优秀历史建筑的普查以及网格化管理等工作。
“修法把原来散见在各个章节的规定整合起来，明确优秀历史建筑保护责任人制度，这就释放了明确信号，从立法上避免历史建筑保护出现推诿、找不到责任人现象。”胡颢说。