贾康：财政资金流及对于发展前景的影响——中国财政收支预算安排的研究者解读
华夏新供给经济学研究院创始院长、财政部原财政科学研究所所长
女士们，先生们，大家好！非常荣幸有这个机会线上参加今天的讨论会。我们这个讨论单元设定的题目，是“财政资金流及对于发展前景的影响”。我想给这个题目加上一个我个人发言的副标题，就是“中国财政收支预算安排的研究者解读”。
首先，我谈一下相关的一些基本情况。中国在改革开放以后，财政管理体制是在1994年形成了分税制为基础的分级财政，形式上有中央和省、市、县、乡镇一共五级财政机构，而预算的层级实际上现在是四级，就是中央，再加上地方概念之下在省、市、县的三级预算。由于有了乡财县管这样一种特定的制度安排，中国的乡镇这一级，一般不再独立编制预算。中国的预算体系，是由一般经常性公共收支预算和国有资本经营预算、政府基金预算和社会保险预算四本相对独立、又加以通盘协调的预算所组成的。
中国的决策层明确表述了“财政是国家治理的基础和重要支柱”的认识。从学理上说，财政收支它配置的是公共资源，这种公共资源配置会牵动、影响、辐射整个经济社会的资源配置，而预算是财政以收支安排发挥它功能作用的具体形式，体现政府活动的范围、方向、政策的意图和统筹管理的特征，以及相关的细节。财政部门以预算为资金计划的这样一种载体，履行为国家治理全局服务的职能。中国的预算收支安排，必须贯彻最高决策层治理国家的大政方针和现代化战略的实施规划，在当下，即我们现在所处的2022年这个年度之内，财政的调控政策设计基本思路，是要以扩张性的所谓积极财政政策把中国的国民经济运行，保持在官方所称的“合理区间”（我后面要专门再谈谈自己作为研究者怎么解读这个“合理区间”），并且财政的收支安排相关的各种资金流的处理，在突出重点、兼顾一般的这个安排框架之下，还要努力地优化结构，来助力实现中国经济社会的高质量发展。
那么根据今年中国的两会，就是全国人民代表大会和政治协商会议期间国务院总理的政府工作报告，还有财政部门的预算报告等相关文件，我在此试对年度的中国财政收支安排和它对发展前景的影响，提纲挈领地谈主要三个方面的看点。
第一个方面，我想说一下怎么认识中国整个年度经济工作的一个引导性的目标，就是实现5.5%左右的经济增长。这样一个引导性和规划性的目标，需要财政、货币两大宏观调控政策做出必要的配套，支持这个目标的实现。财政的预算安排在所谓“积极”表述的扩张性特点上，一个代表性的指标是它的赤字率。今年赤字率的安排是2.8%。下面我想在这个方面做一些展开的分析。
首先一个视角，我们要回顾一下中国前几年经济增长的情况，进而来认识今年5.5％的增长速度安排是怎样承前启后的。在2019年，中国的经济增长速度在逐步下行的过程中间，当年报出的是6.1％的增长速度，而2019年的第四季度这个下行的趋势并没有遏制住，第四季度是在6.0％的整数关口，这样的一个6％左右的增速，是从2010年中国成功抵御了世界金融危机影响以后，由当年报出的10.6％的GDP增长速度逐步下行，落到一个中高速状态上的。在2020年，由于有新冠肺炎疫情的突发，经济增速出现了几十年从来没有过的只有正的2.3％的这样一个低增长状态。当然，我们也知道那一年因为疫情冲击了全球各个国家，主要经济体相比较之下，中国正的2.3％还可以说是一个比较特殊的案例，一般的经济体在那一年是负增长。2020年过后的2021年，由于前面的基数比较低，而中国自己的复工复产还相对顺利，所以，同比有8.1％的正增长。但是我说这个8.1％的增长，由于前面大疫之年的特殊情况，它在整个经济运行中的可比性是相当有限的，我们现在更要看重的一个具有比较高可比性的指标，是把2020和2021两年做平均处理以后，与2019年相比，它的增长幅度是5.1％。那么就可以看得出来，今年5.5％左右的增长速度，虽然直观上看明显低于去年同比8.1％的增速，却是高于前年、去年两年合计的平均增长5.1％的速度。根据现在的情况来看，去年的三四季度以后，中国经济出现了多少出乎意料的三重压力而下行趋势加重的局面--中国的决策层认为出现了需求收缩、供给冲击和预期转弱这个三重压力的叠加。去年的第四季度，增长速度已经落在4%左右，现在看经过努力要使运行态势往上走。权衡之下，我觉得大概率上经过努力，5.5％左右的增长速度在2022年是有望达到的。当然，这个速度我个人认为还是带有一定的恢复性质，因为中国整个经济运行现在于学界一般的研究结果，是认为它的潜在经济增长率还应该能看高到接近6%。我们如果处理得好，在明年2023年，再衔接到2024、2025整个“十四五”期间，是不是还应该有这样一种努力，使5.5%左右的增长速度再适当抬高一些。这样的一个速度在我作为研究者看来，可认为是符合中国“十四五”和2035远景目标规划内含的一个所谓经济运行保障速度的要求的。这个参照系，是2025年中国“十四五”规划的末尾即完成“十四五”规划的年度，中国要跨越中等收入陷阱。看来这个很有希望能够达到，而再往下还要走十年，规划上是2020到2035共十五年，决策层认为还是很有希望使中国的经济总量在这15年间再翻一番，也就是有学者测算的，从2020这个全面小康之年到2035年即现在大家都知道的基本建成社会主义现代化之年，这样的一个时间段上，中国的经济增长速度粗粗测算下来，应该年均接近5%为好，这才能达到15年再翻一番的要求。当然，这里面还有一些细节不敢说能够测算得很精准，比如它要折为人均，中国的人口总规模出乎原来一般管理部门的预计，现看会在一两年之内就见顶，很可能今年就出现人口不再增长的局面。那么是不是这个折为人均的GDP目标，会相对容易一点实现？当然这只是一个粗线条的展望，但是从服务全局来说，显然今年5.5％左右的增长速度按照前面所说15年年均要接近5%来说，是达标的。但是我们还有一个预计，由于基数逐渐抬高，中国未来15年间增长速度的重心，最大的概率是要继续往下落，“十五五”或“十六五”期间很可能要落在5％以下。那么我们必须在前面“十四五”期间，尽量使这个速度在可能的情况之下更多往上去接近6％，这样来保证15年间有年均接近5％的增长速度，实现15年经济总量翻一番的这个基本战略意图。这是一个从年度的增长速度承前启后来看可作的一个点评。
那么服务于这样一个总的经济增长态势，中国的财政政策被称为积极的即扩张性特征的财政政策，它的代表性指标赤字率，是从前面两年的3%以上，下调为2.8%。作为研究者我想比较直率地说，这出乎我的预料。我认为今年本来应该考虑怎么样使赤字率在3%或者再高一点。在2020年，3.6%以上的赤字率是有必要的，是特别年度里扩张性的一个明显的代表性指标；2021年适当地调低到3.3%，仍然是在欧盟成员国签马约的时候给出的3%预警线之上，这也是有必要的，不能够把那个3%看作是金科玉律，欧盟成员国自己也守不住这样一个所谓的预警线。世界上的发达经济体像美国和日本，也完全不承认这个3%它有什么特别的制约意义。中国前些年无形中或者说谨慎的考虑之下，实际上是一般都按3%以下来设计自己的年度赤字率的。在2020、2021超出它，也有必要性，就是特殊情况下要特殊处理。今年我本来认为按照中央决策层认识到的去年下半年的这样一个三重压力综合交织，本来应该使这个赤字率表现在3％以上为好，这是政府的一个姿态。但现在一下把它调到2.8％，我体会主要是体现了要在积极的同时更注意稳妥的这样一种权衡。同时也要特别注意，我们的政府工作报告和财政预算报告都强调了，由于在本年度内财政资金有结转、调入和上交三个概念之下特定的一次性资金支持，那么年度的财政支出盘子的规模--或者它也可以对接到扩张的概念，是很有力度的。由于有上一年度资金没有用完的部分，结转到今年使用，还有就是在中国预算体系里，把政府基金预算和国有资本经营预算可用的相当可观的资金量，调入到一般公共收支预算里用于支出；特别是有多年积累的中国央行形成的一万多亿元利润，在今年要按月度作财务平滑处理的方式交到财政，供财政在支出方面安排。那么这样的一个总体支出方面得到的、不体现为赤字率内容的资金量，是相当可观的，要在一万多亿元以上，总的支出比上一年要高出两万亿元以上。所以，按照这个意义上来讲，虽然今年的赤字率下调到2.8%，但支出的力度显然还比较可观。我注意到有研究者认为，中国可比口径的赤字率如果今年做一些研究者的特定处理之后，应该认为是显著高于3%的，有人认为能高达4.8%。我认为这也是一家之言，官方也不会回应这样的学者观点。但是确实不能简单地、直观地看2.8%这个赤字率。
今年在整个财政资金安排的规模上，有特殊因素，就是前面所说到的三项特定资金的一次性安排，使支出盘子的规模显然是比去年有明显的增加。但同时，我也认为还要反思一下去年我们的赤字率如果说还在3%以上，但是却又有资金结转到今年来使用，这里面具体的情况如何？现在细节还不太清楚，是不是主要是地方层面的政府基金预算项下结转的资金用到今年？地方基金预算里的资金跟赤字率没有直接的关联，结转到今年使用，当然是今年支出力度的一个增加因素，但是值得反思的，至少是为什么去年显然需要财政政策发力安排的这样一些资金，却没有在当年完成它的支出，没有用出去？这跟财政的积极政策的导向，是有矛盾的。我认为值得进一步的反思和清楚地总结这里面的经验教训，找出支出进度迟缓的原因，争取以后避免在有资金安排的前提之下却用不出去这种情况。
还有一点，我觉得在提纲挈领地说这个5.5%增长速度，2.8%赤字率，做这些分析的后面，要特别注意当下中国面临的国际、国内极为明显的不确定性因素，在实际生活中间会怎么样影响第二季度，乃至三四季度中国经济运行？以及财政必须在这方面做出的相机抉择。比如说，现在大家都在关注俄罗斯和乌克兰之间的战争冲突；中国国内也高度关注：新冠肺炎疫情突然有它冲击力明显上升的这个态势，全国已有20多个省级行政区现在都有比较明显的控制疫情方面的沉重压力。所以，中国必须做好在今年预算和政策执行中相机抉择概念之下充分的准备，我认为现在就应该讨论一些相关的预案，在一季度的数据出来以后，要及时跟进分析，如果认为有必要，甚至不排除考虑像1998年朱镕基正式出任总理那一年，一季度数据出来以后发现不对头，便要果断地下决心实行预算调整方案，来做出相机抉择处理，有这个先例。这是我说到的第一大看点方面的一些相关认识。
我再抓紧时间说一下第二大看点。我认为中国的财政收支在资金安排上它所承担的优化结构的功能，还要提及的至少是今年的减税降负。这主要是对企业、对市场主体的，这方面的安排也是积极财政政策的重要内涵。两万亿元出头的减税和降负的安排里，今年的特色是1.5万亿元的增值税（VAT）的留抵退税，在过去已经形成的这些留抵，今年要以1.5万亿元的规模以退税方式，成为企业得到的减轻负担获得资金流实实在在的好处。现在听到的信息，是中央本级要承担1.5万亿元留抵退税里的7500亿元，另外中央还要为地方的部分承担高达82%的份额。我的理解，似乎就是说1.5万亿元的留抵退税，绝大部分是由中央级出面来加以解决的。这也可以体会为中国在现阶段财政体制特色之下，考虑到地方相对困难，由中央级在这方面做了一个留抵退税上承担主要部分的安排。这些都是和激发企业的活力，促进企业在减轻负担以后更好加入国际的竞争，以及在实际生活中间注重来托升经济景气相关的重要政策内容。
还有就是第三个看点，我愿意特别强调，前面已经提及的中国财政收支要特别注意优化结构，是财政政策明显有别于货币政策的一个不可替代的功能。货币政策它主要是要更多地掌握总量调控，虽然也在努力做一些“定向宽松”等等区别对待、优化结构的尝试，但是从理论联系实际来说，最主要的优化结构的功能，是要落在财政政策的实施上的，而财政政策在优化结构这方面，有一个非常值得看重的“加大有效投资力度”这样一个指导方针。这个指导方针在与它相关的代表性事项上，要提到的一个概念，是地方专项债。中国的地方债在前些年预算法修订以后已经阳光化，就是登堂入室了，正式有一套规范化的地方债怎么发、怎么用、怎么还的法律规定。这里面的地方债，除了一般性债务之外，还有特定的和一个一个具体项目对接的专项债，对于优化结构有特别明显的功能作用。专项债在筹集资金的时候，就已经按中国话来说“戴帽”，有特定对应性地落到了哪些要建的项目上。这样的一种地方专项债今年的安排，是和去年持平的3.65万亿元规模，它显然是要通过优化结构追求所谓高质量发展，来提升整个经济运行的综合绩效和加强中国发展的后劲，而且这里面应该体会到，和去年年底中央经济工作会议所强调的基础设施建设要适当超前，是在逻辑上契合的。今年的财政政府工作报告和财政的资金安排，则对接到“加大有效投资力度”这个表述上。如果就中国可做的这些有效投资的项目来说，我认为是有它们非常可观的作为空间的。比如说中国现在在城乡一体化的发展方面，中心城市有几十个几百万人口以上规模这样的城市，有十多个一千万人口规模以上的大城市，他们几乎无一例外都要赶快发展建设那种四通八达、密度足够的轨道交通网，配套的还有各种各样的建设事项。比如说停车场停车位，对全中国有关部门做了一个粗线条的调查以后认为，至少缺五千万个，这两年又说五千万个打不住了，还要更多。这些建设事项都是社会生活里迫切需要的，对于生产，对于老百姓的生活，都是有效供给不可缺少的组成部分。还有就是这些年中国在人民生活水平提高、美好生活愿望在升级的过程中，必须改造为数极为庞大的老旧小区。居民小区十几年前建成四层、五层、六层居民楼的时候，不配电梯是天经地义的，现在不行了。十多年过去以后，当下老百姓普遍要求要加装电梯，光是这一项，就是我们未来的八年、十年都做不完的有效投资，而且可以用PPP这样的公私合作伙伴关系的创新机制，拉动企业参与建设和运营，政府少量资金可以发挥乘数放大效应，把这些事情做出来。中国的海绵城市，地下综合管廊，乡村振兴，乡村新区建设成为特色小镇等等这样一些增长点，有效投资都是大有可为的。
因时间有限，我不能再展开说更多的分析了。我前面说的三个看点，一个是讲到服务于全局怎么认识经济增长速度和财政支持实现这个经济增长速度的扩张性政策；另外一个是所谓积极的扩张还必须特别注意优化结构；再有第三点就是优化结构方面将有效投资力度提升，在中国大有可为。这样一些提纲挈领的要点，当然还要结合着政府工作报告、财政预算报告非常丰富的内容，来认识和掌握中国财政预算收支的资金流在年度的安排。
如果把这些做一个通盘的了解，接着我想给出自己作为研究者的一个展望，就是在2020年，我认为，虽然可能会碰到种种不确定性、不好预测的一些变动情况的影响，但是从大概率讲，还是很有希望经过努力达到5.5%左右的经济增长速度的，必须是在财政政策和货币政策支持之下，才能实现这样的增长目标。如果能够达成这样一个结果，那么会为中国明后年争取接近6%或者6%左右的增长速度，做好铺垫。这样可更好地把短期和中长期衔接好，去达到中国现代化的“新的两步走”的第一步，就是2035年整个经济总量折为人均比2020年再翻一番。这是一个我认为对于中国整个发展全局可做的展望。
还有一点，我认为从现在的发展态势来看，除了中国自身的经济增长作用之外，中国的人民币和美元的比价这方面，这一段时间它有升值的特征，这使按照美元来衡量的中国人均国民收入的增长这几年比较可观，如果不出大的意外的话，中国的“十四五”期间，我们人均国民收入按美元这样的世界银行计量标准的一个可比口径，我国将跨越中等收入陷阱，成为高收入经济体阵营的一员，因为现在中国已经是人均国民收入达到12600美元左右，再往上走如果走到13000-14000的区间，就有望坐稳高收入经济体的门槛。当然，在那个情况之下，中国的人均国民收入仍然是相当低的，只是高收入经济体刚刚入门的这个状态。和头号强国美国相比，中国的人均国民收入现在也就是美国的1/6略高些，进入高收入经济体以后，开始也只能接近美国的1/5。如果和更高人均国民收入的挪威、卢森堡等等相比，我们还达不到人家的1/10，所以中国人自己要冷静看待中国的发展和不足，要继续在现代化的发展道路上争取贯彻好经济建设为中心的基本路线，改革开放中稳步地去推进中国和世界上其他经济体的交流合作，这里面也要积极运用信息革命的成果，加入国际竞争来寻求共赢的发展。财政和宏观政策，应该服务于整个中国这个现代化的推进过程，把年度的安排和中长期的安排努力衔接好。
我的这些看法向各位汇报出来，供大家参考和批评指正，谢谢！
本文系贾康先生在“财政与央行代表人专题研讨会”的线上发言（主会场位于意大利驻华使馆）