FATF第五轮互评估标准与程序的主要变化及金融机构应对策略

2024-04-08 20:16:46 - 安永EY

引言

2024年2月FATF1全会决定更新建议25（法律安排的透明度和受益所有权）的风险为本指引，并在下一轮互评估中应用；同意对外发布建议16（电汇）及其释义的相关修正方案；同意修订建议8（非营利组织）修正案在下一轮互评估的评估方法。随着下一轮互评估工作的临近，FATF持续分析总结全球洗钱和恐怖融资的新趋势新手段，不断更新全球标准以应对复杂多变的洗钱和恐怖融资形势，并将其应用在新一轮互评估中。而2023年2月的FATF全会已通过会前书面程序确定我国将于2025年11月至2027年2月接受第五轮互评估。

聚焦到我国反洗钱工作形势，我国反洗钱工作基础性法律的修订已提上日程。近年来，我国面临的反洗钱工作形势发生很大变化，2007年施行的法律已难以满足反洗钱工作高标准推进的需要，也与反洗钱国际标准存在一定差距，亟待修订完善并尽快发布，为我国反洗钱工作高标准推进并顺利通过新一轮反洗钱国际评估提供强力支撑。

FATF互评估结果与一国金融业发展休戚相关，金融机构反洗钱预防措施以及被监管情况是互评估的重要内容，金融机构反洗钱工作不力将直接影响我国互评估结果。面对国际国内越发严峻的反洗钱形势，金融机构进一步提升反洗钱管理工作有效性迫在眉睫。而距发布我国第四轮互评估及后续报告已过去近两年，这期间FATF对其部分建议进行了修订，也在不断完善新一轮的互评估方法论，这些变化将会应用于对我国的第五轮互评估中。因此，分析总结新一轮互评估的标准与程序变化，并结合上一轮互评估识别的短板进行检视与提升，对于金融机构互评估准备工作十分必要。

第一部分：FATF第五轮互评估标准与程序变化分析

互评估标准变化

2022年3月FATF全会至今，FATF已审议通过针对法人及法律安排的透明度和受益所有权、资产追回、非营利组织等相关内容的修正方案，涉及建议24及其释义、建议25及其释义、建议4及其释义、建议30及其释义、建议31、建议38及其释义、建议40释义、建议8及其释义以及若干术语表更新内容。

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FATF发布的资产追回相关标准修订内容，主要涉及执法部门、金融情报机构、司法部门和主管部门等追查和没收犯罪资产的相关工具和基础；非营利组织的修订内容旨在更有针对性、更加风险为本地保护非营利组织不被洗钱和恐怖融资活动滥用。而提升法人及法律安排的透明度和受益所有权是我国监管和金融机构近几年来的关注重点，也是金融机构具体落地实施的工作难点。因此，对于法人及法律安排的透明度和受益所有权修正方案接下来将进行详细分析。

一

法人的透明度和受益所有权标准变化（建议24）

2022年3月FATF全会同意对法人的透明度和受益所有权的修正案，强化法人受益所有权的国际标准，进一步提升法人受益所有权和控制权的透明度，以降低法人被洗钱和恐怖融资滥用的风险。整体修订内容可以概括为5个方面：

对外国法人采取的风险为本的方法

多管齐下的受益所有权收集方法

充分、准确和最新的信息

信息获取

不记名股票和代持安排

（一）建议本身的修订内容主要包括：

明确要求评估法人被洗钱和恐怖融资活动滥用的风险；

明确要求采用受益所有权登记或者替代机制快速高效掌握或者获取充分、准确和最新的法人受益所有权和控制权信息；

新增禁止法人发行新的不记名股票或不记名股权证的要求。

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（二）关于建议释义的修订内容

首先，在概述部分应建立确保法人透明度的机制框架中增加了1）对不同类型法人进行风险评估后采取适当措施管理和缓释风险以及2）评估本国面临的与不同类型外国法人相关的洗钱和恐怖融资风险并采取适当措施管理和缓释风险的表述；然后，在释义主体部分从基础信息、受益所有权信息、及时获取充分准确和最新信息、透明度方面的障碍、其他法人、国际合作等方面进行了一系列修订。

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1.基础信息部分增加基础信息要素“唯一识别标识，如纳税识别号或其他同等标识”，加强法人实体的识别准确度。

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2.受益所有权信息部分除了信息和记录保存年限要求保持不变，其他内容均重新修改，更加强调采取多管齐下的方式确保主管部门能够获取公司充分、准确和最新的受益所有权信息，并系统化地提出了包括对公司、公共部门以及其他替代机制、补充措施的具体要求。

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3.及时获取充分准确和最新信息部分新增对“充分”、“准确”和“最新”的定义描述；新增“各国应确保国家和适当层面的公共部门在公共采购过程中及时获得法人的基本信息和受益所有权信息”；新增“各国应考虑帮助金融机构、特定非金融行业和职业及时获取受益所有权相关信息，并可考虑为公众获取上述信息提供帮助”。

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4.透明度方面的障碍部分主要强调在防止不记名股票和代持安排被滥用时应采取的缓释措施。主要修订内容包括：新增禁止发行新的不记名股票和不记名股权证要求；新增不记名股票持有人报告要求；补充名义股东和名义董事披露代持状态和委任人身份以及登记注册的部分要求；新增强制禁止代持措施供参考。

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5.其他法人部分仅增加一种法人类型“瓦克夫”（即一种以信托形式持有并用于慈善或宗教目的的伊斯兰财产捐赠，此处不包括在某些国家适用建议25的情形）。

6.国际合作部分在段落最后新增强调各国不应对信息交换或援助施加不当限制条件；用于确认受益所有权的信息应以易存取的方式进行获取和保存，以支持快速、建设性和有效的国际合作；各国应指定并公开特定机构，负责回应所有与受益所有权信息有关的国际合作请求。

二

法律安排的透明度和受益所有权标准变化（建议25）

2023年2月FATF全会同意对法律安排的透明度和受益所有权的修正案，该建议与建议24在互评估报告中属于同一章节，在原则和实务方面高度关联。通过完善建议25，可以保证信托及其他法律安排的受益所有权要求与法人要求相匹配，并降低法律安排被洗钱和恐怖融资滥用的风险。整体修订内容可以概括为5个方面：

在类似法律安排中同等身份的人

建立确保法律安排透明度的机制

评估风险并采取预防措施

充分、准确和最新的信息

信息获取

（一）建议本身的修订内容主要包括：

明确要求评估法律安排被洗钱和恐怖融资活动滥用的风险；

强调快速高效，强调主管部门应能够掌握或获取充分、准确和最新的法律安排受益所有权和控制权信息。

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（二）关于建议释义的修订内容

首先，再次强调书面信托的受托人和在类似法律安排中同等身份的人应能够获取并保有法律安排充分、准确和最新的受益所有权信息以及其他代理人和服务提供商的基础信息。

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其次，新增建立确保法律安排透明度的机制要求和对法律安排进行风险评估并采取适当措施管理和缓释风险的要求。

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然后，强调灵活使用多种信息来源有效及时地获取信托或其他类似法律安排、受托人和信托资产的充分、准确和最新的基础信息和受益所有权信息。

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接下来，强调各国应建立机制以确保法律安排的受益所有权信息是充分、准确和最新的，并新增对“充分”、“准确”和“最新”的定义描述。同时，再次强调获取在类似法律安排中同等身份人掌握和涉及的相关信息。

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此外，建议释义删除了其他法律安排部分，并在国际合作部分增加了与建议24释义修订相同的措辞，即强调各国不应对信息交换或援助施加不当限制条件；用于确认受益所有权的信息应以易存取的方式进行获取和保存，以支持快速、建设性和有效的国际合作；各国应指定并公开特定机构，负责回应所有与受益所有权信息有关的国际合作请求。

互评估程序变化

新一轮互评估除了在标准方面发生变化，也对评估程序进行了一定程度的革新。在第五轮互评估中，FATF总体上将沿用第四轮互评估的方法和流程，即同步开展技术合规性评估及有效性评估。但新一轮互评估的程序从以下几个方面进行了加强：

将评估周期由10年压缩至6年；

更加注重风险和基本国情，在实地考察前及评估过程中，评估人员将不断对评估范围进行界定，以确定应重点关注的高风险领域以及核心问题；

更加重视有效性执行情况，从而确保各国正在有效执行已颁布的法律、法规和政策；

分别评估金融机构和特定非金融行业和职业的有效性，从而清晰界定上述领域的有效性水平，并提出更有力、更有针对性的改进建议；

互评估报告的建议将更加注重成果，侧重于解决洗钱和恐怖融资问题的具体行动和期限要求。

同时，第五轮互评估后续程序的要求亦较第四轮互评估发生显著提升。

当出现下列情况之一则被认定为反洗钱与反恐怖融资体系存在较大缺陷，须进入强化后续程序：

技术合规性评级出现8个及以上“部分合规/不合规”；

核心技术合规性评级（建议3、5、10、11、20）出现1个及以上“部分合规/不合规”；

11项有效性评估出现7个及以上“中等/低”；

11项有效性评估出现4个及以上“低”。

第二部分：金融机构应对策略

通过对上述新一轮互评估的标准与程序变化的分析，我们不难看出，FATF的评估趋势愈加严格。而上一轮互评估中我国仍有部分短板亟待补齐，尤其如下所示与金融机构密切相关的指标。

FATF第五轮互评估标准与程序的主要变化及金融机构应对策略

基于上述变化与短板的分析，针对FATF第五轮互评估，安永咨询团队总结金融机构应至少重点关注以下指标内容并采取措施：金融机构反洗钱预防措施、与恐怖融资及扩散融资相关的定向金融制裁、法人和法律安排的透明度和受益所有权。

一

金融机构反洗钱预防措施

根据第五轮互评估的最新方法论，FATF对原IO.3（金融机构及特定非金融行业和职业监管）及原IO.4（金融机构及特定非金融行业和职业预防措施）的内容进行了合并及调整，把金融机构反洗钱预防措施及监管情况，整合成为新IO.3的评估要点。在特定非金融行业和职业的反洗钱预防措施和监管被单独评估后，金融机构反洗钱管理水平的评估压力陡增。

我国FATF第四轮互评估及后续报告中与金融机构预防措施相关的问题主要包括洗钱风险认知不到位，采取的缓释措施与风险不相匹配、未有效采取预防措施；金融机构的客户尽职调查尤其是受益所有人识别、持续识别工作不到位；政治公众人物识别存在不足；可疑交易报告类型和数量分布与我国整体洗钱风险状况不相匹配等。

针对上述问题，我国持续推进“风险为本”工作原则，出台一系列法律法规指导有关工作开展，逐步确立“现场检查+风险评估”双支柱的监管框架，不断加大对金融机构的检查和处罚力度，相关风险得到一定程度的缓释。结合IO.3对金融机构的核心要求，即金融机构应了解自身洗钱和恐怖融资风险，充分实施与其风险相对应的反洗钱和打击资助恐怖主义预防措施，并报告可疑交易。安永咨询团队建议金融机构：

认真开展自评估工作，结合自身客户业务渠道特性评估机构实际风险，深度运用自评估结果，完善高风险领域和控制措施薄弱环节。

夯实客户尽职调查工作。充分了解客户身份，确保其交易行为与身份背景相匹配，准确划分和管理客户风险；关注客户受益所有人识别情况；提高持续识别能力和强化尽职调查措施。

结合产品业务服务特性，优化可疑监测模型有效性和针对性，提高可疑交易报告与风险匹配程度。

二

与恐怖融资及扩散融资有关的定向金融制裁

FATF第四轮互评估及后续报告指出我国在执行定向金融制裁方面存在不少问题，包括缺乏执行定向金融制裁的法律基础以及缺乏阻止自然人和法人向指定实体提供资金的法律规定；金融机构未充分认识恐怖融资可能带来的风险，未了解恐怖融资和恐怖主义的风险区别等。

FATF的评估结果及建议对金融机构完善定向金融制裁政策和程序、有效落实相关机制具有启示。安永咨询团队建议金融机构：

遵守执行定向金融制裁的义务。

充分了解恐怖融资及扩散融资风险，并开展相应的培训与宣传教育活动。

探索开展机构制裁风险评估工作，掌握自身制裁风险管控程度并不断完善管控措施。

完善名单监控机制，能够准确识别名单指定个人和实体，并强化内部名单预警管理及命中管控程序。

根据监管规定及时采取冻结措施，及时报告可疑交易。

三

法人和法律安排的透明度和受益所有权

我国FATF第四轮互评估及后续报告中与法人和法律安排透明度相关的问题包括尚未建立完善的监管框架和具体措施防止国内民事信托的滥用：法人实体受益所有权信息获取受限，官方未提供相关数据库供义务机构查询；尚未建立针对名义股东和名义董事的措施等。

近年来中国人民银行不断强调受益所有人识别工作的重要性，陆续出台相关法律法规完善受益所有人的认定与识别要求。中国人民银行于2017年发布235号文、2018年发布164号文等，不断要求各义务机构做好受益所有人身份识别工作；中国人民银行、国家市场监督管理总局于2022年联合制定《市场主体受益所有人信息管理暂行办法（草案公开征求意见稿）》，明确需备案的市场主体范围以及受益所有人定义和识别标准、受益所有人信息采集内容和方式、受益所有人信息管理框架等管理要求。同时，中国人民银行近年来加大了对受益所有人识别不到位等问题的处罚力度和范围。后续随着1号令2的实施落地，金融机构应进一步提升对客户尽职调查工作以及受益所有人身份识别的理解与要求：

准确理解受益所有人的概念及认定标准，在客户尽职调查过程中充分采集相关信息，提升受益所有人的持续识别能力，及时识别受益所有人变更情况，并充分评估相关风险。

在机构洗钱风险自评估、客户风险等级划分、名单监控、可疑交易分析及报告等反洗钱管理工作中充分考量受益所有人相关的风险因素。

加强受益所有人识别的培训与宣传工作，对内指导一线人员准确、充分识别受益所有人，对外宣导客户配合识别受益所有权的重要性。

整体来看，金融机构应以机构洗钱风险自评估为抓手，深化结果运用，全面梳理自身反洗钱工作短板，有针对性地制定风险防控措施。同时，探索“以点带链”，从反洗钱控制点入手驱动业务流程管控优化。将反洗钱内部控制与全面风险管理体系有效的结合起来，将反洗钱工作融入到各个业务工作流程，全面提升洗钱风险管理效率。

目前，我国一些头部金融机构已开始着手准备新一轮互评估工作，学习互评估方法和流程，并对监管提出或自查发现的问题进行整改完善。监管机构也对部分金融机构的准备工作进行评价并提出建议。随着FATF第五轮互评估的临近，安永咨询团队建议主要地区的法人金融机构应尽早规划，熟悉最新互评估标准和程序，为应对我国第五轮互评估做好充分准备。

注:

1.FinancialActionTaskForce,即金融行动特别工作组。

2.即《金融机构客户尽职调查和客户身份资料及交易记录保存管理办法》（中国人民银行中国银行保险监督管理委员会中国证券监督管理委员会令〔2022〕第1号）。

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