政法改革十年之变：为开辟“中国之治”新境界奠基
澎湃新闻资深记者林平
备受关注的“孙小果”案司法追责细节被提及。
4月22日，中央政法委等五部委回顾政法十年改革成效时，最高检副检察长杨春雷透露，云南问责涉“孙小果案”的检察人员原本仅有一、两人，经最高检党组“拍板”增加问责力度，最终处理了12人。
有权必有责、办案终身制。杨春雷直言，纠错追责必须落到责任主体，最终使他们对法律有敬畏，也知道权力与责任是共存的。
澎湃新闻注意到，在政法改革历程中，司法责任制改革被视为深化司法体制改革的“牛鼻子”，错案追责让办案终身负责制最终落地，提振司法信心。
党的十八大以来至今年4月，习近平总书记先后主持召开了65次中央全面深化改革委员会（中央全面深化改革领导小组）会议，其中有36次涉及政法改革，审议通过了65个重要改革方案。
“政法改革涉及多面、内容庞繁，从把握方向、谋划部署、顶层设计到推动落实，都是在党中央的坚强领导下进行的。”中央政法委副秘书长景汉朝表示，十八大以来，政法系统以前所未有的决心和力度，推进新时代政法领域实现历史性变革，为开辟“中国之治”新境界，奠定了坚实的基础。
他认为，过去十年间，政法改革就是从中国国情出发，研究国情、吃透国情、适应国情，走出了一条中国特色的政法改革之路。
非常之治
过去十年间，政法改革历经“爬坡过坎”。尤其是在新冠疫情当下，执法司法面临新的考验。
4月29日，最高检、公安部联合发布最新一批依法惩治妨害疫情防控秩序违法犯罪典型案例。
最高检、公安部强调，执法司法机关在涉疫情防控执法司法活动中，要始终坚持法治思维和法治方式，严禁“一刀切”执法司法。
今年3月以来，我国出现了疫情多点散发的复杂形势。通报指出，从近期情况看，个别单位和人员违反疫情防控法律法规、妨害疫情防控秩序的现象时有发生，有的还引发了较为严重的后果。
“对造成严重后果、构成犯罪的，应当依法追究刑事责任；对情节轻微、尚未构成犯罪，需要进行行政处罚的，要依法给予行政处罚。”前述两部门有关负责人表示，公安机关、人民检察院要严格把好案件事实关、证据关和法律适用关，确保疫情防控不偏离法治轨道。
新冠疫情是对我国公共卫生应急法治体系的一次大考，完善应急法治体系成为当务之急。
目前，我国已初步建立起公共卫生法律保障框架，其中有四、五部骨干法律，如基本医疗卫生与健康促进法、传染病防治法、突发事件应对法、动物防疫法、进出境动植物检疫法等；还有十余部与公共卫生相关的专门法律；此外，有关法律中还涉及诸多公共卫生法律条款。
澎湃新闻观察到，仅十三届全国人大常委会履职以来，就先后制定疫苗管理法、基本医疗卫生与健康促进法，修订药品管理法，审议生物安全法草案，相关法律制度进一步完善。
2021年12月，十三届全国人大常委会第三十二次会议还对突发事件应对法进行修订，新增“管理体制”一章，明确政府机构改革后的管理体制和各部门职责分工，规定信息发布和应急保障等制度。
这一修订草案的不少条文体现出对新冠疫情防控措施的反思。例如，新冠疫情以来，采取的限制人员流动、封闭管理等措施被普遍质疑缺乏充分的法律依据。对此，修订草案新增“限制人员流动、封闭管理”等措施。
非常时期需要非常之治。中国社会科学院大学法学院院长莫纪宏曾在非典时期参与制定突发公共卫生事件应急条例，此后又参与推动突发事件应对法的起草工作。
他建言，在条件允许情况下，可以制定紧急状态法，因为突发事件应对法主要是强调行政机关在突发事件中的作用，还没有拓展到涉及行政机关的行政能力范围之外的领域。比如，最严重的经济状态、战争状态。
“在有效控制新冠病毒的情况下，我们采取一些防御措施方面有很大的不确定性，这种不确定性应该容纳到紧急法治原则里。”莫纪宏表示，在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化过程中，既要讲法治，也要讲科学治理。
2022年度立法工作计划显示，全国人大常委会将继续织牢国家公共卫生防护网，修改传染病防治法、国境卫生检疫法、农产品质量安全法，制定突发公共卫生事件应对法等。
依宪之治
2021年年底，一起典型案例被写入全国人大常委会法工委备案审查年度报告：强制亲子鉴定措施被指不符合宪法原则精神。
这份提交全国人大常委会审议的报告披露：有的地方性法规规定，有关行政部门为调查计划生育违法事实，可以要求当事人进行亲子鉴定；对拒不配合的，处以一万元以上五万元以下罚款。
全国人大常委会法工委在审查意见中指出，前述规定不符合宪法法律有关原则精神。经沟通，制定机关已对相关规定作出修改。
长期以来，一些部门和地方存在“部门立法”、地方立法任意“加码”“放水”，以红头文件代替法律等问题，导致国家法令不统一，执法受地方保护、部门利益掣肘，以及法律赋予公民的权利被“打折扣”等问题。
澎湃新闻注意到，十八大以来，全国人大常委会着力推进规范性文件“备案审查”机制。十八届四中全会提出，要健全宪法实施和监督制度。
按照规定，全国人大及其常委会监督宪法的实施，规范性文件备案审查制度就是重要的方式。通过对行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例等进行备案审查，纠正或者撤销违宪违法的法规和条例，从而维护宪法权威，维护法制统一。
“应该来说，这些年来合宪性审查取得很大的进步。”莫纪宏认为，十八大以后，宪法的法律地位得到了前所未有的尊重，也在实践中得到了充分有效的实施，依宪治国渐入佳境。最突出的成绩就是先后废止了收容审查制度、收容遣送制度、劳动教养制度、收容教育制度以及收容教养制度。
数据显示，近十年来，全国人大常委会共接收各类报送备案的规范性文件14261件，累计推动、督促制定机关修改、废止各类规范性文件2万余件。对公民、组织提出的14000余件审查建议进行了逐件认真研究处理。
与此同时，对于发现存在违宪违法问题的规范性文件，采取有效措施督促制定机关及时修改或者废止。比如，推动废止收容教育制度，推动解决“超生即辞退”“人身损害赔偿同命不同价”等问题。
如今，合宪性审查的中国路径已经明晰。2017年10月，十九大报告提出，加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，维护宪法权威。也是从2017年开始，全国人大常委会连续5年听取备案审查工作情况报告。
关于“合宪性审查”的表述，在党的正式文件中系首次出现，对我国法治建设具有指标性意义。武汉大学法学院教授秦前红说，过去叫宪法监督或违宪审查，合宪性审查在表达上更温和，但其实质未变，依然是对法律文件是否符合宪法进行的审查。
他认为，“合宪性审查”最重要的一个内涵是保持法制统一，备案审查工作正是保障宪法精神、宪法原则贯彻实施的重要举措。
规则之治
2022年全国两会期间，最高检工作报告提到，对2018年以来改判纠正的246件刑事错案启动追责。
“截至2021年10月底，检察环节的刑事错案追责基本完成。”杨春雷表示，有权必有责、办案终身制，这绝对不是空话，“纠错不能止于国家赔偿，追责必须落到责任主体”。
杨春雷以“孙小果”案举例说，当时对检察人员的处理，仅限于一两个，后来最高检党组认为这样不行。“发生这么大的案件，检察机关怎么没有责任呢？”最终，12名违反检察职责的人员均被依法处理。
澎湃新闻观察到，2021年和2022年全国两会期间，在最高检工作报告中，均提到了检察人员的追责情况。
杨春雷介绍，在顶层设计方面，最高检通过制修“四大检察”办案规则，以清单的方式督促检察人员在授权范围内履行职责。同时，完善了司法责任认定和追究，以及检察官惩戒等一系列工作机制。
十八大以来，政法部门也陆续出台了多份文件来防范冤假错案。比如，2013年7月，中央政法委出台首个关于切实防范冤假错案的指导意见，要求严肃查处刑讯逼供、暴力取证等行为，同时对审判环节“疑罪从无”原则、“证据裁判”原则作出重申性规定。
随后，最高法颁布了《关于建立健全防范冤假错案工作机制的意见》，最高检制订了《关于切实履行检察职能，防止和纠正冤假错案的若干意见》，明确冤假错案纠错程序。
截至2020年10月份的数据显示，十八大以来，全国法院依法办理各类审判监督案件178万件、刑罚执行变更案件386万件，再审改判刑事案件1.1万件，依法纠正重大刑事冤错案件58件122人。
不止于此，政法机关还不断推进自身执法规范化建设，以此减少权力出轨、个人寻租的机会。
2016年，中办、国办印发了《关于深化公安执法规范化建设的意见》，提出了总体目标和任务要求。比如，制定公安机关执法细则、现场执法指引等执法制度，为基层执法办案提供明确、具体的操作规范，减少执法的随意性。
同时，执法监督管理更加系统严密。公安部副部长刘钊介绍，从内部看，深化受立案改革，推进由公安机关法制部门对刑事案件重点执法环节进行统一审核、统一对接检察机关的“两统一”改革；在派出所等基层执法单位实施法制员制度，强化对执法办案全过程的质量把控。从外部讲，健全完善公安机关、检察机关协作配合和制约监督机制，自觉接受各方面监督。
截至2022年3月，全国公安机关共建成执法办案管理中心2900余个，完成率达到95.9%，全面推行网上办案，实现对执法活动的全过程留痕、可回溯管理。
司法是公正的最后一道防线。澎湃新闻注意到，为防止违规干预司法活动，2015年，中办国办、中央政法委、“五部委”先后出台了“三个规定”。
在落实“三个规定”上，最高法的数据显示，去年各级法院全部突破“零报告”，记录报告信息12.8万条，“有干预就报告、有过问就上报形成习惯”。与此同时，2021年全国检察人员共计主动记录报告有关事项16.2万件，是2020年的2.4倍。
中国政法大学诉讼法学研究院院长熊秋红观察指出，有效治理违规过问干预司法行为，需要通过推进全面深化改革、全面依法治国，促进从人情社会向规则社会、从关系社会向契约社会转型，同时推进社会价值观的改变，营造公私分明、公平竞争的社会环境和社会氛围，让规则之治深入人心。
民生之治
“告状难”成历史，“民告官难见官”现象亦告终。
过去十年间，人民法院积极推进司法改革，着力破解影响司法公正的难点堵点。比如，2015年5月，我国将立案审查制改为立案登记制，立案门槛显著降低。
据初步统计，全国法院目前能够做到超过95.7%的案件当场立案，长期困扰群众的“立案难”问题已经成为历史。
此外，为解决异地诉讼不方便等问题，人民法院推动实现了跨域立案全国覆盖，群众可以选择最近的法院接受立案材料，并及时移送给有管辖权法院办理，也可以直接在网上申请，实现了“异地受理”。
数据显示，目前，全国法院已经建成超过1.3万个覆盖城乡跨域立案网点，做到了90%的申请30分钟内响应。
“这些年，我们将现代科技手段和司法活动深度融合，立案、缴费、开庭、调查、送达以及各类诉讼服务都可以在网上进行，有些当事人拿一部手机就可以打官司。”景汉朝表示，我国法院为网络时代的司法模式探索出了一条新的路子，为世界贡献了中国智慧和中国方案。
另一方面，被喻为“民告官”的行政诉讼也在变革。澎湃新闻注意到，针对“民告官难见官”司法症结，2014年，行政诉讼法迎来首次大修，并于2015年5月1日起实施。
新行政诉讼法用案件登记制取代了过去的案件受理制，基本上解决了“立案难”的问题。根据规定，被诉行政机关负责人应当出庭应诉，不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。
行政复议被看作是解决“民告官”行政争议的一项救济制度。针对行政复议中维持率较高的情况，新法明确规定：经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。
“实践中复议机关为了不当被告，维持原行政行为的现象比较普遍，导致行政复议制度未能很好发挥作用。”北京大学法学院教授姜明安评价认为，前述修改有利于加强、促进复议机关履行法律职责、干预纠错，对该撤销的应该撤销，该变更的应该变更。同时有利于改变复议公信力严重下降的现实困境。
如今，越来越多的群众选择通过行政复议维护权益。司法部副部长刘炤介绍，司法部指导各地按照《行政复议体制改革方案》的要求，实现一级政府只设立一个行政复议机关，“一口对外”受理行政复议案件，优化了行政复议资源配置，畅通了行政复议申请渠道。目前，30个省、自治区、直辖市出台了改革实施方案。
与此同时，各地进一步加强行政复议规范化建设，普遍建立行政复议（咨询）委员会，加大对违法和不当行为的纠错力度。
“通过改革，行政复议体制机制进一步优化，办案质量和效率也得到提升，行政复议的权威性、公正性和公信力都明显增强。”刘炤介绍，越来越多的群众选择通过行政复议表达诉求、维护权益，2021年的案件数量比改革以前增长了22.3%，约70%案件实现“案结事了”，行政复议化解行政争议主渠道的效果初步显现。
全面之治
法治中国渐入佳境。澎湃新闻注意到，随着法治建设的发展，十八大报告在依法治国前加了一个“全面”。
“为什么叫全面？这是依法治国这一治国方略在实践中实施贯彻的经验总结。”莫纪宏表示，依法治国不只是抓几个重点方面，它是一个全流程的事，从源头开始，立法机关、政府机构都应该严格依法办事，树立法治精神。同时，依法治国也不仅仅是少数人的事儿，要抓重点，要从立法、执法、司法、守法、法律监督、法律教育和培训、普法等各个方面有机结合起来。
到2021年，十九届六中全会通过了《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》，其中单列一节总结了“全面依法治国”的历程和经验。
这一《决议》指出：“全面依法治国是中国特色社会主义的本质要求和重要保障，是国家治理的一场深刻革命。”中国人民大学法学院副院长王旭表示，十八大以来，从逻辑上看，全面依法治国已经成为治国理政、不仅仅是民主政治建设的轨道，成为国家整体战略设计不可或缺、具有独立构成性作用的建设板块。
他认为，全面依法治国保障中国特色社会主义处理好阶段性与长远性之间的关系，通过稳定的、有效力的制度安排，防止朝令夕改和国家治理手段的碎片化，通过法治统一为长远社会经济发展和超大规模的国家治理提供权威、一致、强大的标准，从而确保了国家和社会的长治久安。
与此同时，反腐败斗争也得以全面巩固。十九届六中全会公报指出，在全面从严治党上，治党宽松软状况得到根本扭转。
莫纪宏观察表示，在反腐败领域，十八大以来，党中央采取了各种措施，包括在党的高层开始实行“八项规定”，反腐败工作“全覆盖”“无死角”，“老虎、苍蝇一起打”，形成了风清气正的社会风气。
为了进一步把反腐败工作制度化，2016年底，党中央开始推动国家监察体制改革，建立了一个专门独立的监察委员会，2018年修宪的时候，在宪法第三章增加了一节作为第七节，规定监察委员会作为一个专职监督的机关。
“目前，我们实现了纪检监察合署办公体制，已经形成了以纪检监察为基础制度平台的反腐败体制机制。”莫纪宏说，从目前看来，虽然老虎也经常能够被发现，但全社会廉洁风气基本形成。特别是十九大以来，大家都知道守规矩意识。
莫纪宏亦直言，腐败问题是一个很复杂的现象，不是马上能够得到根本扭转，“这个过程是有反复的，从不理解到逐渐稳定，形成行为习惯，形成基本的政治规矩”。
“中国全面依法治国的成就归结到一点，就是坚持了中国特色社会主义道路。”王旭说，一方面，在多重风险和现实危险的叠加挑战效应下，我们不可能、也不应该照搬任何一种既定的、定于一尊的他国法治建设模式；另一方面，中国法治建设的很多外部环境、内在需求和制度连续性，都决定了我们不能简单移植乃至盲目跟随其他国家的既有路径。
十八大以来，政法改革就是从中国国情出发，研究国情、吃透国情、适应国情，走出了一条中国特色的政法改革之路。在景汉朝看来，全面依法治国是一个庞大的系统工程，改革一直在路上，“我们要学习、借鉴其他国家有价值成果、优秀文化，或者是一些具体的做法，但是一定不能照抄照搬，否则就南橘北枳”。