公用事业涨价，对居民生活造成多大影响？
（本文作者罗志恒，粤开证券首席经济学家）
水电燃气事关民生福祉，近年来各地出现的水电燃气涨价现象引发社会热议。这些现象既有经过听证程序后规范实施的，也有违规侵害民众权益的乱象。当前错综复杂的形势下，有必要理性客观看待公用事业涨价现象。
本文通过梳理我国公用事业的定价机制，对比我国现行水电燃气等收费标准与国际水平，回答以下问题：我国公用事业价格在国际上处于何种水平？近期公用事业涨价的原因是什么？是理顺价格机制还是增加收入应对财政困难？对通胀和居民生活会造成多大影响？如何从全局视角平衡政府补贴、企业收费及居民付费的关系？
我们认为，没有必要陷入无意义的情绪化的争论，好还是不好、应该还是不应该均不能凭主观判断和一刀切的“非黑即白”。陷入价值判断式的争论是无解的，我们的目标是通过凝聚共识和尽可能考虑多方利益的方式来解决问题。可以从经济学定价机制以及全球比较视角出发来认识我国公用事业领域的定价。定价问题，本身是个市场问题，而且我国正加快构建全国统一大市场和推动要素市场化改革，价格由供求的市场原则来定就可以；但水电燃气不是一般意义的商品，有一定的公益和公共属性，叠加历史原因，因此就更加复杂化。
一、我国公用事业定价机制及收费标准
1、水价机制及收费标准
对于水价机制，销售水价由水基础价+污水处理费+水资源税构成，遵循“准许成本+合理收益”原则，实行政府定价。
我国现行水价处于国际较低水平，多地水价成本倒挂，财政给予大量补贴。根据国际水协会（IWA）的调查，用水100m³以内时，2021年我国四大直辖市平均用水价格为0.7美元/m³，按价格从高到低排名，在全球173个主要城市中的排名均位于后10%。我国多地存在水价成本倒挂问题，居民实际缴纳的污水处理费难以覆盖实际成本，缺口只能由财政资金补齐。分部门看，居民水价低于非居民水价。截至2024年6月底，全国36个重点城市的非居民用水平均价格为5.27元/立方米，居民第一阶梯平均水价为3.47元/立方米，是非居民用水价格的65.8%。分区域看，经济发达、水资源稀缺型地区水价更高，全国36个重点城市居民自来水价格最高的3个城市为石家庄、北京和天津。
2、电价机制及收费标准
对于电价机制，销售电价（用户）由上网电价（发电企业）、输配电价（电网）和政府性基金及附加（电网代收）构成。现按照“管住中间，放开两头”原则，推行电价改革，从基于基准电价的计划定价转向市场定价。但从实际运行情况看，我国电力市场正处于“计划电”和“市场电”并轨的特殊格局。其中，工商业和大工业用户电价逐步实行市场化定价，居民用户目前不进入电力市场进行交易，通过政府调节价格。
我国电价处于国际较低水平。根据GlobalPetrolPrices统计，截至2023年底，我国居民电价平均为0.531元/每千瓦时，仅为全球平均水平的58.6%；我国工业电价为0.616元/每千瓦时，是全球平均水平的57.2%。分部门看，我国居民电价低于工业电价，存在工业用户对居民用户的交叉补贴。2019年全国电价交叉补贴规模超2700亿元。分区域看，东部和中部地区电价高于西部地区电价。
3、燃气价格机制及收费标准
对于燃气价格机制，销售燃气价=气源价+管输价+配气费，通过构建天然气上下游价格联动机制，即上游气源成本和终端用户销售价格联动，将上游气源价和下游销售价的定价权逐渐交还给市场。但从实际效果看，目前天然气价格体系依然处于气源和用户两个价格双轨制。按气源分类，划分为管制气与非管制气，管制气价低于非管制气价；按用户分类，实行居民和非居民用户的分开定价，一般居民用气价格低于非居民用气价格。
我国居民燃气价较低，存在长期的财政补贴和工商用户的交叉补贴。据CEIC统计，2024年3月我国36个主要城市工业用天然气价格为3.57元/立方米，民用天然气价格为2.74元/立方米。工商业用户用气量大、供气成本低，其用气价格理应低于居民气价，但我国的燃气收费却相反。一方面是因为在实际的天然气价格联动中，非居民调价幅度高于居民调价，造成交叉补贴。另一方面，地方政府出于保供稳价目的，给予了财政支出补贴。分区域看，东中西部地区燃气费用依次递减。
4、铁路运输收费机制及收费标准
动车组列车和普速铁路实行分类定价：高铁动车组列车一、二等座定价权下放至国家铁路集团，普通旅客列车硬座、硬卧票价仍由国务院价格主管部门统筹。我国高铁票价仅为外国票价的1/4或1/5，高铁网披露截至2023年底，我国仅有京沪、京津、沪杭、沪宁、宁杭、广深港6条高铁线盈利。
二、近期公用事业集中涨价的背后原因有哪些？影响如何？
1、现象:近期居民部门的水电燃气等公用事业价格出现集中上涨
超130个市县发布天然气上下游价格联动机制的通知或文件，居民燃气价格涨幅在5%-10%左右；广州举行水价上调听证会，居民水价涨幅在25%-30%左右；安徽也进一步优化峰谷分时电价。此外，四条高铁动车线路开始实行灵活定价机制，价格有升有降，目前部分票价上限的涨幅约为10%-20%。
2、原因：缓解财政压力、成本压力，提高服务质量，顺应公用事业价格改革要求
一是缓解财政压力。土地财政难以为继、减税降费等政策导致财政汲取能力下降，适当推动公用事业价格上调，能够减轻地方政府的补贴支出负担。
二是成本上涨，公用事业企业出现大面积亏损。在上一轮全球通胀周期，上游能源价格大幅增长，但成本上涨难以带动销售终端调价，多数城市燃气公司利润受损。2023年以来，能源价格虽有所回落，但仍高于疫前水平，公用事业企业仍面临较大的成本压力。
三是盈利不稳定影响公用事业企业履行设备更新、管道维护等社会安全责任。推动新一轮大规模设备更新是加快构建新发展格局、推动高质量发展的重要举措，但前提在于投资成本能顺利疏导至终端售价，否则公用事业企业参与设备更新改造动力不足。
四是顺应公用事业价格改革要求。公用事业价格改革意在充分发挥市场配置资源的决定性作用，打破民用端价格刚性，合理疏导上游成本，近期多地调整公用事业价格符合上述改革方向。
3、影响：涨价对通胀影响有限，或对中低收入群体造成冲击，但将带动公用事业企业盈利逐步修复
从数据看，公用事业涨价对通胀的影响有限。水电燃气约占CPI权重的4.7%，高铁约占CPI权重的0.12-0.14%，本轮公用事业涨价环比合计影响CPI上涨不到0.01个百分点，同比影响约0.02个百分点。
从对居民的影响看，公用事业涨价的整体影响有限，但或对低收入人群造成一定冲击，在经济下行期有必要同步给予支持。截至2022年底，居民人均水电燃气现金支出占人均可支配收入比重为2.7%，水电燃气支出增长10%，占人均可支配收入比重仅增加0.27个百分点。按照全国居民收入五等分分组，对于低收入居民和中等偏下收入居民来讲，水电燃气支出增加10%，占人均可支配收入比重分别增加1.14和0.51个百分点。
对公用事业企业来讲，涨价带动企业利润逐步修复。2024年以来，国内能源价格偏弱运行，带动成本下降，叠加部分地区公用事业涨价，2024年1-4月，公用事业企业营业利润累计同比增长40.8%。
三、从理论和全球视角看待本轮公用事业涨价
从理论视角看，作为准公共产品，公用事业的供给应遵循政府和市场共同分担的原则，公用事业价格也应采取政府补贴和市场付费相结合的原则。
从全球视角看，多数国家采取政府指导价或政府定价对公用事业定价，并通过市场调节和财政补贴等方式保供稳价。在定价机制上，全球主要国家对公用事业价格严格管控，并在能源价格波动较大的时期采取价格抑制措施，包括补贴、减税等。但同时也通过设置价格上限等方式，给予市场主体部分定价权，为其减轻突发的成本上涨压力。
我国公用事业价格改革通过增加市场付费比例，充分发挥价格的杠杆作用，提高资源配置效率。过去我国公用事业低价格、高财政补贴的定价机制使价格不受供求关系和成本控制，严重背离其价值，导致公用事业供给滞后于社会需求。近期公用事业涨价通过增加市场付费比例，不仅是对过去公用事业收入成本倒挂现象的纠偏，还将进一步提高资源配置效率。当然，当前处于疫后经济和居民信心恢复期，有关部门和地方政府必须高度关注价格上调的时机以及上调后的通盘考虑，比如对中低收入居民的可负担能力、对居民信心和消费意愿的影响，比如积极加强与市场的主动沟通，要采取相应的对冲性举措。
四、政策建议：平衡短期和中长期问题，短期要避免收缩效应、避免对中低收入人群冲击，中长期要坚持要素市场化改革方向
短期来看，公用事业涨价需兼顾效率和公平，避免对低收入群体的冲击和收缩效应。一是设立针对低收入群体的能源专项补贴；二是执行阶梯涨价；三是为低收入群体更换节能设施；四是同时优化企业管理水平，保障消费者权益；五是涨价程序要规范，强化与市场的主动沟通。
中长期来看，需健全公用事业价格调控机制，坚持要素市场化改革方向。一方面，要继续完善公用事业价格形成与传导机制；另一方面，推进全国统一大市场建设，提高资源利用效率，扩大规模效应。
风险提示：公用事业涨价幅度超出预期、公用事业定价机制发生重大变革
（本文仅代表作者个人观点）