可持续方法论｜上海需优化环保财政资金投入策略

自2007年上海首次将“环境保护”设立为单独的财政支出科目后，财政一般公共预算资金中的环保支出，从2007年的20.03亿元增长至2022年的203.81亿元，年均增速16.7%，财政支持力度持续加大。2021年，上海环保财政资金支出184.07亿元，在全国32个省级单位中排名第19位，环保领域的资金需求缺口依旧较大。未来，上海既要全力保持环保财政资金的投入，又要确保将有限的资金用在刀刃上。面对诸多的问题和挑战，上海应积极借鉴各国经验，提出适合上海的环保财政资金优化策略。

就政府预算支出项目而言，中国专门列支了环保支出科目，但许多欧洲国家不单独列支环保科目，而是将绿色环保理念融入所有绿色产业。此外，各国实践表明，采取一揽子的环保政策及相应的多元化财政投入模式，这样有助于财政资金使用绩效的提升。结合国际经验，提出以下对策建议。

开源：建立多元化、多渠道的环保资金投入体系

各国环保资金投入的多元化特征，主要体现在资助方式的多样性和灵活性上，以适应不同的环保需求。然而仅仅依靠财政资金投入，是难以满足环保领域的巨大资金需求的。各国均强调强化环保财政资金的引导作用、杠杆作用与资金合力作用，探索多渠道投入机制。例如，对接资本市场，尝试创新使用各种绿色金融工具，以财政小资金撬动社会大资本参与环境保护和气候保护。

上海应创建资金投入方式多元化、资金来源多渠道的环保投入新体系。在财政资金有限的情况下，政府应从当前的“投入推动型”向“引导推动型”角色转变，积极突破以财政奖补为主的传统投入格局，探索绿色采购、税收减免、绿色金融等多元化投入方式，并优化原有奖补机制，最大限度地发挥财政资金对社会资本的带动效应。例如，扩大环保补贴的使用范围，在补助生产环节的同时，增加对消费环节的补助；对资金分配结果具有可选择性、不固定使用对象的环保专项资金，在分配环节引入竞争机制，引导投入方式从“投入控制”向“投入+结果控制相结合”转变；除短期直接的无偿资助、贴息，尝试绿色基金、参股环保创投企业、环保风险投资、成立担保公司、风险补偿基金等投入模式，让财政资金发挥种子资金、风险资金的功能。

健全社会资本投入的市场化机制，寻求政府与社会资本的有效合作模式，建立多渠道投入机制，强化财政资金对社会资本的带动效应。例如，推进绿色金融产品和投融资机制创新，如绿色信贷、绿色债券、绿色发展基金、环保融资租赁、绿色保险、生态补偿基金彩票等，将“一次性投入、一次性使用”的常规资金使用分配现状，转变为“可放大、可精准、可评估、可循环”的市场化投入，解决金融机构在支持绿色创新技术和环保产业时，普遍存在的信息不对称、风险收益不匹配等问题。

整合：系统梳理、规划并整合环保财政资金支出

各国均致力于制定全面的环保财政规划，明确目标、重点领域和资金分配比例，确保资金用于最具战略意义和长期效益的领域。许多国家采取一揽子的环保政策及相应的多元化财政投入模式，提升财政资金的使用绩效。

针对上海当前环保财政资金投入“重数量、轻聚焦”，资金流向分散，缺乏系统规划整合等问题，一方面需要对跨部门、分散的财政资金投入进行系统规划与整合，建立统一的环保资金池，将分散的环保资金整合起来，实现资金的高效配置；另一方面需要制定明确的资金使用计划，确保资金用于优先级较高的环保项目。

一是市财政部门对全市环保专项资金和奖补政策进行全面梳理，包括大气污染防治、水污染防治、土壤污染防治、可再生能源、节能减排等，识别支持领域和建设内容交叉重叠的项目，以及效益不明显的项目。

二是加强顶层设计，系统规划整合。明晰不同层级政府和不同部门在生态环境领域的管理职责，重新划分各类环保财政资金去向及相应的管理部门。聚焦上海的“双碳”目标、环保产业发展、绿色金融发展和绿色技术进步等中长期战略规划的重点领域，将原本分散的、规模较小的各类财政专项资金，按投入领域和目标进行优化整合，明确主管部门，让财政资金发挥合力作用。

三是建立环保财政政策和资金的一站式信息公开机制，探索环保财政奖补集成服务改革。在对环保财政政策及奖补资金进行全面梳理的基础上，将原先分散在各层级、各部门的信息汇总形成目录清单，在市生态环境局或市财政局网站上进行一站式信息公开，从而打破信息壁垒，降低企业申报成本，尽可能杜绝重复获取资助的状况产生。

优化：合理调整环保财政支出结构和支持对象

上海应扩大环保财政资金支持的对象范围，让更多符合条件的企业和个人能够享受财政的奖补支持。例如，新加坡通过多种经济激励方案，鼓励企业和个人采取环保行动。

扩大环保奖补项目的覆盖对象范围，其优势在于可鼓励更多群体广泛参与，促进社会公众对环保的理解和重视。通过促进环保技术和实践创新，为环保产业的研究和发展提供更多的资金支持。这有利于带动更多的就业机会，改善环境质量，提高人民的生活质量，从而提高社会福利。

制定更加灵活的政策，根据企业的实际情况和需求，提供多种形式的奖补措施。同时，降低申报门槛，简化申报流程，让更多的中小微企业和民营企业能够参与奖补项目的申请。

加强宣传和培训，提供申报咨询服务，帮助企业了解奖补政策。探索创新财政奖补方式，如提供贷款贴息、研发资助、创业支持等，加大对中小微企业以及非国有企业的支持力度，加大对契合现实治理需求且具有创新试错特点的绿色技术突破性研发活动的激励，提升环保财政资金配置效率和使用效益。

逐步优化环保财政支出结构，推进环保技术进步和绿色产业发展。

一是环保财政资金应优先用于解决突出的环境问题。根据生态环境质量监测结果和新污染物治理需求，以及公众环境投诉热点统计，动态梳理当前迫切需要解决的重点问题，坚持“支持重点、兼顾一般”的投入原则，加大对重点减排治理项目实施的财政支持力度。

二是环保财政资金投入应与城市绿色增长、产业升级转型相结合，资金投入从被动防御型的减排治污领域，转为主动进取型的动能增长领域。随着产业结构转型升级和城市绿色发展，环保财政支出应依托上海在金融业、科技研发、制造业领域的优势，逐步转向碳达峰碳中和、绿色技术、环保产业等非传统污染治理领域，变被动防御为主动进取，化环保发展为城市高质量发展的动能。

三是对一些因后续运行成本过高、缺乏稳定运营资金等原因，而未投入使用的环保项目，财政资金可考虑继续投入，以降低现有治理模式的运行成本。同时，应关注环保服务领域，对合同能源管理、第三方环保服务业给予支持激励。

四是财政资金对环保技术研发的投入，应向企业倾斜，通过完善政策，加强企业与高校和科研院所的研发合作，鼓励高校和科研机构将研究成果转化为可实际应用的环保解决方案，并促进技术向企业转让。

保障：构建环保财政资金使用的绩效评估制度

各国的环保财政预算支出状况及资金投入方式有所不同，但都重视资金的使用绩效，有许多做法值得借鉴。

一是欧洲国家对环保财政补贴项目建立明确的绩效评价制度，如德国政府建立定期评价制度，强调所有的财政补贴项目应在目标实现、效率和透明度等方面接受定期评估。

二是对具体补贴项目的绩效评价工作覆盖多个环节，包括补贴前、补贴中及补贴后，并主动将绩效评估结果以报告形式进行公布，整个过程公开透明，许多国家例行发布的政府补贴报告中，会给出上一阶段补贴项目的评估结果。

三是根据环保财政资金使用的绩效评估结果，动态调整资金投入领域，不断优化投入方案，重新评估奖补项目的支持对象，确保资金能够覆盖更广泛的环保领域和参与主体，根据环保效益、创新性等因素，进行科学的资金分配，提高资金的使用效率。四是在对环保财政资金使用进行绩效评估时，其评价指标不仅考虑环境效益，更倾向于在绿色可持续发展框架下，将更广泛的经济效益和社会效益纳入评估体系之中，如社会公众的反馈、环境税费政策对小微企业的影响、对低收入人群的影响等。

上海应健全环保财政资金使用的绩效评估制度，积极探索城市环保财政投入绩效的全过程动态追踪评价机制。在资金投入前，针对环保的重大政策、重大专项，开展事前绩效评估，根据评估结果决定是否安排预算支出，强化绩效目标管理，优化事前绩效评价模式；在项目执行过程中，动态跟踪资金使用情况，及时纠正偏差，确保资金支出按时保质实施，提升事中绩效运行监管成效；在资金投入完成后，根据资金投入领域和预期收益特点，有针对性地组织开展项目层面和部门层面的回顾绩效评估，并根据评价结果及时调整下一期预算支出方案。

同时，上海亟须夯实绩效评价信息支撑基础。在基础数据采集与管理方面，要全面系统梳理全市生态环境领域的各类财政投入政策，完善各部门环保财政奖补资金、税收优惠等的基础数据收集、统计和上报工作，为全面掌握环保财政投入状况提供信息支撑。在信息公开与共享服务提供方面，要充分利用现代信息化技术，如互联网、大数据、云计算等，建立环保财政资金投入政策、财政投入和产出状况、绩效评价指标和结果等基础信息公开的数据库或信息平台，并加强数据动态实时更新与互联共享功能，以适应环境保护的实际需求。

（作者董骁系经济学博士，复旦大学环境科学与工程系、上海市生态环境治理政策模拟与评估重点实验室讲师。李伊扬系复旦大学环境科学与工程系硕士研究生。李月寒系上海市环境科学研究院博士研究生。本文首发于《科学发展》2023年10月刊，澎湃新闻经授权刊发，刊发时有删节。）

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