智库焦点｜刚刚，国家金融监督管理总局正式揭牌！释放什么信号？
5月18日，国家金融监督管理总局（以下简称“国家金监总局”）在北京金融街15号正式揭牌。国务院副总理何立峰，中国人民银行行长易纲，证监会党委书记、主席易会满，以及国家金监总局党委书记李云泽、相关领导、工作人员出席揭牌仪式。党委书记李云泽首次亮相。
2023年5月10日下午，国家金监总局召开领导干部会议，中央组织部有关负责同志宣布了中央决定：由李云泽同志任国家金监总局党委书记。
尽管这则出自中国银行保险监督管理委员会官网的消息简略而低调，但却是中国金融监管体系改革上的一个重要时刻，是自2023年全国两会期间宣布组建国家金监总局成立以来又一个重大消息，标志着国家金监总局在与时俱进推进监管变革方向上进一步加速。
公开信息显示，李云泽1970年9月出生，1993年7月参加工作，毕业于中国社会科学院研究生院国民经济学专业，研究生学历，经济学博士，高级经济师。他曾在中国建设银行工作20余年，2016年7月开始担任中国工商银行副行长、党委委员。2018年9月开始担任四川省人民政府副省长、党组成员，2021年5月任四川省委常委，现任二十届中央候补委员。
今年3月全国两会期间，党的二十届二中全会通过了《党和国家机构改革方案》，深化国务院机构改革是其中一项重要任务。国务院机构改革方案（以下简称“改革方案”）包含13项改革内容，值得注意的是，有6项（近半数）与金融领域有关，足见今年国务院机构改革重点，其中，组建国家金监总局最为外界关注。
改革方案中讲到，国家金监总局在银保监会基础上组建，不再保留银保监会，同时，中国人民银行（以下简称“央行”）对金融控股公司等金融集团的日常监管职责、有关金融消费者保护职责和中国证券监督管理委员会（以下简称“证监会”）的投资者保护职责被划入国家金监总局。
职能上，国家金监总局作为国务院直属机构，统一负责除证券业之外的金融业监管，强化机构监管、行为监管、功能监管、穿透式监管、持续监管、统筹负责金融消费者权益保护，加强风险管理和防范处置，依法查处违法违规行为。
那么，在这一时点上，对金融从业者来说，如何理解国家金监总局成立的意义？其成立背后，在促进金融业发展和金融业监管方面，又有着怎样的理念？未来金融业演进和监管格局可能还存在哪些变化？如何理解今年国务院在金融领域的改革措施方面传递出的信号？《商学院》记者采访多位业内专家和学者，对上述问题进行解读。
缘何成立国家金监总局
探索宏观审慎管理与微观审慎监管协调发展的准确路径，强化风险防控，强化对金控集团的监管。
对于国家金监总局成立的背景和意义，清华大学五道口金融学院副院长田轩有过系统而深入的分析。田轩认为，“中国金融监管格局一直在与时俱进地探索宏观审慎管理与微观审慎监管协调发展的准确路径。如今，‘一行一局一会’格局的确立，意味着我国金融监管体制进一步向着监管职责更集中、规则更加统一的‘一揽子’方向推进。这也是中央根据金融行业发展新变化，围绕进一步理顺宏观审慎管理和微观审慎监管、机构监管和功能监管、审慎监管和行为监管的关系，进行的又一次大力探索。”
的确，回顾我国的金融监管体系经历的一系列的改革和变化，可以看到监管格局与金融业发展的密切关系。20世纪50年代初，央行起到统一监管作用，20世纪90年代初，“一行三会”（央行、银监会、保监会、证监会）的分业监管模式逐渐建立；2004年以“一行三会”为牵引，谋求金融监管协调；2018年银监会与保监会合并形成“一行两会”（央行、银保监会、证监会）格局；2023年，银保监会退场，形成“一行一局一会”（央行、国家金监总局、证监会）的新金融监管格局。
此次机构改革后，各金融监管机构职责进一步明确，央行专门负责货币政策和宏观审慎监管，国家金监总局主要抓微观审慎监管和消费者保护；证监会专门管资本市场。各部门就能理清职能，各司其职，金融监管机构之间的分工将更科学合理。
田轩指出，随着现代科技与金融行业的融合度越来越高，金融业态、风险形态、传导路径和安全边界都已经发生了重大变化。同时，随着风高浪急的国际形势不确定性增大，金融风险形势也呈现出复杂严峻、新老问题交织叠加的特征。对此，需要调整、形成和完善更适应当下发展格局需求的金融监管机制，在提高金融促发展动力的同时，持续强化金融风险防控能力。
具体来说，在我国分业经营、分业监管的总架构下，上一轮金融监管体制改革将银行业、保险业监管体系进行了整合，此次改革将央行对金融控股公司等金融集团的日常监管职责移交国家金监总局，意味着后者将统一监管银行业和其他非银业务、保险业以及金控公司及其控股的金融机构，这将更好地提升监管合力，强化机构监管、行为监管、功能监管、穿透式监管、持续监管。
田轩介绍道，我国金融控股公司大体分为两种，一是以商业银行等金融机构为主体申请的金融控股公司，主要隶属银保监会监管；二是近年来随着实体经济、平台经济崛起而形成的金融控股公司，此前主要通过央行来审批及发放牌照。这样的多头监管体制显然已经不适应金控集团发展的监管形势需求。金控集团通常由多个金融机构组成，这些机构之间的业务往往相互关联、系统复杂、边界模糊。监管机构很难确定金控集团的具体范围，以及各个机构的责任和监管要求，导致监管机构协调监管难度大，容易产生监管盲区和监管重叠的问题，也导致了部分企业出现监管套利的行为。
在国家金监总局统一监管的格局下，金控集团风险管理的监测和评估将更加有规可循。对于金控集团来说，要通过强化自身治理，特别是加强信息披露和透明度，以提高市场公信力和投资者保护水平。
“双峰”监管模式的体现
在金融产品和服务创新层出不穷的背景下，将审慎监管与行为监管适度分离，避免监管套利。
本次改革方案中，除了将央行对金融控股公司等金融集团的日常监管职责移交国家金监总局，还提出将有关金融消费者保护职责和证监会的投资者保护职责划入国家金监总局。在田轩看来，这体现了“双峰”监管模式的核心特征，即审慎监管与行为监管适度分离。
从监管状况看，过去中国对于金融消费者的保护工作是按照监管对象分类，分散在各个部门。比如，央行下设的金融消费权益保护局依法开展央行职责内的金融消费权益保护具体工作，主要是针对金融机构的监管。银保监会消保局主要负责银行业和保险业的金融消费者权益保护的总体规划和实施办法。证监会下设的投保局，主要负责证券期货市场投资者保护工作。
随着金融市场发展，金融产品和服务创新层出不穷，产品和服务在类别之间的界限日渐模糊，过去这种分散式监管，实际面临着监管标准不够统一，监管重叠与监管真空并存、监管手段不够丰富、监管合力有待提升等现实困难，客观上增加了金融消费者维权的难度和成本。
金融产品日渐多样、复杂的发展趋势下，我国居民的投资需求也向着多元化方向发展。客观上看，我国金融市场消费者群体中，95％以上是中小投资者，投资者风险意识比较淡薄，投资专业知识相对比较匮乏。对于我国金融市场消费者的特点以及保护工作涉及链条长、范围广的特征，亟须通过加强监管合力，做好事前、事中、事后的全流程监管来强化投资者保护。
“双峰”模式的核心特征是审慎监管和行为监管适度分离。田轩指出，以防范系统性风险为目的的宏观审慎监管和以保护金融消费者合法权益为目的的行为监管，是国际金融监管政策改革的两大重要方向。审慎监管，重点在于审查金融机构运行是否健康稳健；而行为监管，重点在于规范金融机构的行为，纠正金融机构的不当与违规行为，并对违法违规行为给予严厉处罚，从而保护金融投资者和消费者的合法权益。此次机构改革的部署安排，正是为了保证审慎监管与行为监管在相互配合的基础上各司其职，确保金融系统健康运行、金融主体行为得当，从而提升整个金融体系的稳定性。
自此，国家金监总局作为国务院直属机构，统一负责除证券业之外的金融业监管，“将弥补原银保监会、证监会属于国务院直属事业单位、执法能力不足且职能交叉导致的监管短板。有效避免以往多级别、多部门之间多重监管、监管真空甚至是监管套利的问题，对加强金融工作的统筹协调和统一监管具有重要的意义。”田轩向记者表示。
证监会的未来
全面注册制改革背景下，给予证监会作为独立行政主体的资格，强化行政执法能力。
作为“一行一局一会”中的“一会”，证监会的改革内容也值得关注。改革方案中提到，证监会由国务院直属事业单位调整为国务院直属机构。
田轩指出，证监会由国务院直属事业单位调整为国务院直属机构，体现了党和国家对于资本市场高质量发展的高度重视。与之前的证监会作为国务院直属事业单位相比，直属机关具有独立的行政主体资格，可以在主管事项范围内对外发布命令和指示。这样的调整安排对于证监会今后强化行政执法能力，在机构地位上予以了保障。
全面注册制改革背景下，我国资本市场监管回归以信息披露为核心的监管理念，这就客观上需要监管部门强化法治化监管的水平。成为国务院直属机构，有助于证监会更好地统筹金融监管工作，推动证券监管更快速地提质增效。
具体职责上，改革方案指出要强化证监会对资本市场的监管职责，划入原属国家发展改革委的企业债券发行审核职责，由证监会统一负责公司（企业）债券发行审核工作。
我国债券市场中，按发行主体分类主要包括国债、地方政府债、金融债、企业债和公司债。经历了制度和市场不断完善的历史过程，形成了多头监管的显著特点，涉及央行、发改委、证监会、财政部等。其中，非上市公司发债由发改委审核；上市公司发行公司债由证监会审核。“不同部门监管之下，审核标准的不统一也给套利者提供了操作空间，有能力发债的公司或企业就会倾向于发行监管较为宽松的债券，不利于债券市场合理、正常发展，也不利于企业拓宽直接融资渠道。此次彻底将企业债的具体发行审核职责划入证监会，意味着未来企业债和公司债将在规则层面进一步趋同，为债券市场健康稳定发展提供法治保障。”田轩讲道。
随着证监会机构地位的提高和管理职责的调整，业内也有专家进一步提出猜想，将来证监会有可能会合并到国家金监总局里。
中国政法大学教授、中国政法大学金融法研究中心主任刘少军分析：“当前国家正在全力推行全面注册制改革，证监会需要集中力量去做这件事，但其实保险、银行、信托等行业也有在发行一些证券类产品，按照2019年颁布的《中华人民共和国证券法》（以下简称《证券法》），非证券业发行的证券，证监会没有管理权。此外，证监会的投资者保护职责被划入国家金监总局，那么如果证券期货类机构由证监会监管，出了问题由国家金监总局管，也会存在矛盾之处。因此将来在条件成熟的情况下，证监会也有可能被划入到国家金监总局中，以更好实现监管全覆盖。当然，如果未来金融业的监管全部都由国家金监总局来负责，将来还涉及进一步完善金融法院体系，应该考虑设立金融检察院等。”
强化党对金融工作集中统一领导的体现
组建中央金融委员会，深化地方金融监管体制改革，金融在中国经济发展中的地位越发重要。
从改革方案来看，金融领域的改革占了近半数，除了国家金监总局和证监会的改革，还包括深化地方金融监管体制改革、统筹推进中国人民银行分支机构改革、完善国有金融资本管理体制、加强金融管理部门工作人员统一规范管理等重磅改革内容。田轩指出，这些措施总体上强化突出了有效防范化解重大经济金融风险这一目标。
以深化地方金融监管体制改革为例，改革方案中指出建立以中央金融管理部门地方派出机构为主的地方金融监管体制，地方政府设立的金融监管机构专司监管职责，不再加挂金融工作局、金融办公室等牌子。
田轩表示，过往体制下，由于中央垂直监管难以对游离于银证保体系之外的地方金融进行直接管理，在片面求发展理念下，部分区域地方政府干预金融、非法集资、债务链条断裂等金融乱象及风险事件时有发生，导致区域性风险隐患突出。因此，建立以中央金融管理部门地方派出机构为主的地方金融监管体制，正是坚持问题导向，处理好中央和地方在金融监管中的职责边界，实现促发展与防风险并重，提升金融政策在全国落地执行质效的有力举措。接下来，还应该在具体运营细节上进行优化：进一步厘清中央与地方金融监管事权边界；完善金融监管权配置的法治供给，压实风险处置责任；以新兴业务监管作为抓手，增强中央和地方对金融监管的合力；坚持促发展和防风险并重，坚持市场化法治化原则，更好发挥政府作用，正确把握金融发展和金融监管的关系。
而在地方金融办公室的问题上，其历史可以追溯至2002年，主要职能是为当地企业提供各类融资服务，以及帮助当地企业进入资本市场等，基本以服务地方发展为目标。田轩告诉记者，随着金融业发展向纵深推进，对于金融风险的防范也成为各地政府工作的重点。2018年我国地方金融监管改革拉开序幕后，各地陆续挂牌成立地方金融监督管理局，并加挂金融工作办公室、金融工作局等牌子。由“办”到“局”的变化，实质是从金融发展服务到金融监管职能的变化。但是，既要承担地方金融发展、招商引资，又要承担监管职能，在地方金融管理部门的这种“双肩挑”职责结构下，难免会发生发展与监管两个角色冲突导致的问题。而今年的改革意味着地方金融监管机构将剥离发展职能，专注于金融监管职能，将使得地方金融监管机构的职责重回监管“裁判员”的定位，对类金融机构的监管职能将会进一步强化，与2021年底央行发布的《地方金融监督管理条例（草案征求意见稿）》强调的压实地方金融监管责任的提法相呼应。
总体来看，“这次机构改革中关于金融方面的一系列调整变化，是强化党对金融工作的集中统一领导的体现，也是建设统一开放、竞争有序市场体系、加快建设全国统一大市场的内在要求。通过加强金融一体化的协调，防止监管部门条块分割导致的监管真空，杜绝监管套利，从而助力金融稳步推进供给侧结构性改革，使金融更高质量地服务实体经济发展。”田轩表示。
中国人民大学重阳金融研究院首席经济学家、全球治理研究中心首席专家廖群也指出，实际上，从今年党和国家机构改革方案内容来看，除了国务院机构改革，党中央机构改革中组建中央金融委员会、不再保留国务院金融稳定发展委员会及其办事机构的内容也相当关键，它释放了一个非常重要的信号，即加强党中央对金融工作的统一领导。可以说，随着金融在中国经济发展中的地位越发重要，服务实体经济的作用不断提升，出于防范金融风险的需求，金融方面的监管需要与时俱进，这是今年党和国家在金融工作方面改革的整体背景。”
在刘少军看来，今年党和国家在金融领域提出的改革措施进一步彰显了我国金融工作朝着市场化、法治化、国际化方向推进的思路。接下来要做的工作还有很多，比如在法律修改和制定层面，未来可能要制定新的金融监管法，有可能进一步修改2019年刚颁布的《证券法》，还需要调整目前的《中华人民共和国中国人民银行法（征求意见稿）》，应该将《中华人民共和国商业银行法》修改为银行业法等，最终的目标是推动实现全面的金融市场化、法治化、国际化。整体来看，我国的这次改革为实现金融的进一步高质量发展奠定了基础。
排版|见禹彤
校对 | 袁海鸣
封面｜视觉中国