全面推进产业用地评价和低效空间治理，提升存量时代土地资源要素保障能力
转自：上观新闻
近日，上海市规划资源系统土地专业人才实务培训第四期活动在市规划资源局干校顺利举行。本次培训以“产业用地高质量利用”为主题，特邀行业专家分别从低效用地再开发的空间治理模式以及产业用地集约利用潜力评价两个方面开展教学和交流讨论。上海市规划资源局机关、局属单位、区规划资源局及派出机构有关部门的30余名核心学员参加了线下培训，其他学员以线上直播方式参与活动。
专家授课一
近年来，国家在推进经济高质量发展中，十分重视资源集约利用问题。低效用地再开发利用则是存量时代提升要素保障能力，实现资源节约集约和循环利用的不竭之源。中国国土勘测规划院副总规划师陶晓龙，从我国已加快步入存量用地节约挖潜时代这一大环境入手，结合国家开展的低效用地再开发试点工作，阐述了存量时代高质量发展背景下低效空间治理的理论认知、政策基础与存在问题，结合地方实践探讨如何地能尽其利，物能尽其用，并提出了低效空间治理政策创新方向建议，为上海加快推动低效用地再开发工作提出了指导性意见。
陶晓龙讲授创新存量时代高质量发展的低效空间土地利用政策
一是深刻认识存量时代高质量发展背景下低效用地再开发时代内涵。坚持从资源配置理念、问题溯源导向、国土整治逻辑、空间治理思维、差异类型分析六方面去深入理解低效用地的形成原因、整治逻辑和治理方式。通过还原低效用地的形成利用过程，分析当前存在的资源过度开发、粗放利用、闲置浪费等现象，梳理出自然物质型、经济价值型和产业生态型等三种低效用地形态，并提出通过实施国土综合整治破解土地碎片化、利用低效化、空间无序化、生态退化等问题，通过空间要素的重组优化和“三生空间”的重塑来促进产业链、价值链和供应链的提升，从而加快国土空间治理体系创新，实现治理能力现代化。
二是结合典型模式做法，分析当前低效用地再开发实施难点堵点。2023年9月，自然资源部发布171号文，在全国43个试点城市开展为期四年的低效用地再开发试点工作。当前，各地已上报试点工作方案，正在开展调查摸底等基础工作，因地制宜制定年度实施方案，结合原权利人意愿鼓励通过自主更新、联合更新等方式盘活低效用地，或通过二级市场转让、政府收储等多种方式开发利用低效用地，通过完善土地增值收益分配、指标挂钩、产业扶持和税费优惠等激励政策调动再开发主体积极性。但由于长期的增量扩张累积效应、规划衔接不到位、配套法律依据不足、历史遗留问题累积、多部门协调不足等原因，试点城市普遍反映低效用地再开发面临着产权处置难度大、利益分配均衡难、政策机制有待进一步健全等问题。
三是充分借鉴国内外实践经验，积极推进政策创新。借鉴海外市地重划、区段征收和日本城市更新等思路办法，创新完善政策体系。构建以土地为核心的不动产及其权益关系调整与增值收益分配机制，充分发挥“多规合一”和“两统一”的改革优势，构建以企业、社会、政府利益共享政策机制。强化规划管控引导，完善土地置换、功能混合利用等土地利用政策，充分发挥收储支撑，探索资源资产组合供应。鼓励产业升级改造，增强经济激励，探索存量土地再开发权公开交易市场、鼓励长周期资产运营、鼓励引导低效用地权利人自主有偿退出，健全收益分配机制，以留地、留物业等方式分享土地增值收益等，激发低效用地使用权人盘活利用的动力。
专家授课二
为加快上海新型工业化建设，以城市总体规划为统领，全面开展产业用地集约利用评价，推进产业用地综合绩效评估和产业用地综合价值评估是重要抓手。同济大学经济与管理学院何芳教授从宏观到微观，从土地评价体系、建设用地集约利用内涵、建设用地集约利用评价和产业用地集约利用（综合绩效）评价四个方面层层递进，系统深入地分析讲解了超大城市产业用地集约利用评价的理论支撑和实践应用。
何芳讲授产业用地集约利用评价
一是系统梳理土地评价体系的框架逻辑。土地评价体系是政府与市场配置土地资源资产的基础与依据，包含土地适宜性评价、土地经济评价、土地利用评价和土地承载力评价。在土地利用评价中，城市土地集约利用及潜力评价是产业用地集约情况和综合绩效情况评价的理论基础。
二是深刻认识建设用地集约利用的时代内涵。上世纪90年代起，粗放型经济逐步向集约型经济转变，经济增长更加注重内涵式发展，主要依靠科技进步、结构优化升级和生产力的合理布局，实现低消耗、高产出、高效率、高质量的经济增长。在此背景下，为实现土地资源要素投入与产出的最佳效率，土地资源资产的配置即要从性质、规模、结构、用途、布局、强度、时序、价格（即土地“八定”）和土地利用率上寻求最优的组合方式。本市自2014年提出“五量调控”、到2018年提出土地高质量利用，到2023年提出内涵式集约化绿色发展，是在管理层面，对土地资源要素高效配置、空间高效能治理、推进集约型经济高质量发展的实践探索。
三是详细介绍建设用地集约利用评价体系设计原则及预期结果。要科学构建建设用地集约利用评价指标体系，综合考虑评价的综合性、区域性、区位性、个别性、多样性和动态性，结合城市发展阶段，完善城镇低效用地认定标准，优化集约利用评价指征。从区域、功能区、地块层面，评价低效潜力、明确低效分布。同时，强化评价结果体系设计，从集约度、低效类型、综合治理类型三方面明确评价结果，从而科学指导低效用地的分类处置。
四是深入分析产业用地集约利用（综合绩效）评价体系与盘活方法。合理的产业用地集约利用（综合绩效）评价指标体系，是要基于投入、产出、资源配置等多方面，覆盖资金、资源、技术、经济、环保、社会、土地、房屋、企业能级等多角度设置评价指标，同时从政府治理标准和市场标准两方面对指标情况进行考量，充分体现评价的区域化、个性化与多样化。针对评估结果，要结合产业规划与用地规划，分类施策盘活低效产业用地，同时强化奖惩分明的导向，多渠道保障创新激励政策的供给。
在全市上下全力聚焦“五个中心”建设重要使命、加快建成具有世界影响力的社会主义现代化国际大都市的发展背景下，要充分认识土地资源在超大城市发展中的战略价值，深刻认识产业用地高质量利用是破解城市自身发展瓶颈的突破口、是发展新质生产力的先手棋。
通过授课及课后交流，学员们结合业务工作，提出了以下几点学习思考：
一是坚持规划引领，优化产业发展空间布局。以“上海2035”为统领，围绕重点功能片区、产业平台、TOD轨道站点周边片区有序推进低效产业用地再开发，为城市高质量发展提供空间支撑。结合地方实际制定年度实施方案，明确开发利用目标任务、性质用途、规模布局、时序安排和保障措施，确保再开发工作顺利有序推进，推动产业用地的集约化、高效化利用。
二是进一步研究健全更加科学合理的产业用地绩效评价体系。准确把握城市未来发展的空间、用地与产业发展需求，加强战略谋划和功能策划牵引，不断完善绩效评价体系评价标准。从更加宏观的高度，进一步关注项目的行业周期、产业链的完整性等，确保绩效评价的时效性。不断提高土地资源配置精准性和利用效率，确保“好钢用在刀刃上”，增强土地要素对优势地区、优质企业高质量发展的保障力度。
三是多渠道保障低效产业用地再开发实施出成效。从规划土地、产业支持、财税金融、国资考核、创新激励、综合治理等方面联动发力，实现产业用地全生命周期管理部门协同和上下贯通。探索多元化开发路径盘活存量低效产业用地，实现成片连片整备开发或联动开发。通过三师联创工作机制，加强对项目的经济平衡测算，在政府和原土地权利人之间寻求利益平衡点。研究健全引导产业退出的有效措施，发挥资源市场化配置作用，真正要资源有效“流动”、提升“流速”。
（来源：市地调院）