专访丁伟：回首40多年上海地方立法，创新点在哪
转自：上观新闻
访谈嘉宾：
丁伟华东政法大学教授、上海市人大常委会法工委原主任
法治是中国式现代化的重要保障。习近平总书记在庆祝全国人民代表大会成立70周年大会上说，提高立法质量，不断完善中国特色社会主义法律体系。上海不仅是中国经济活力最强、开放度最高的城市之一，也是法治化程度最高的地区之一。
截至2023年底，上海市现行有效法规总数262件，其中条例类234件，法律性问题的决定和解释28件。上海市地方性法规有效覆盖了各领域，为上海改革开放与经济社会稳定、健康、持续发展提供了有力的支撑。上海地方立法工作始终走在全国前列，成为观察上海乃至全国法治化进程的重要窗口。
不同时期呈现鲜明时代特征
记者：回望这些年来的上海地方立法，能否梳理一下发展脉络？
丁伟：上海地方立法肇始于20世纪80年代。1980年3月5日，市第七届人大常委会第三次会议通过《上海市区、县人民代表大会选举暂行实施细则》，开创了上海地方立法的先河。
从1980年到现在，历届上海市人大常委会都高度重视履行《宪法》和《立法法》赋予的地方立法职能，在实践中探索，在探索中创新，在创新中发展，始终与改革开放相伴，与经济发展、社会转型同行，与国家民主法制的发展进程同步。
记者：综观这40多年的地方立法，不同时期各有什么特点？
丁伟：追寻40年的发展轨迹，大体可以分为五个时期：
20世纪80年代是初创期，发挥了地方国家权力机关建章立制的重要作用，保障上海市人大及其常委会的各项履职基本实现有法可依、有章可循。
20世纪90年代是高速发展期。以浦东开发开放为契机，上海改革开放再次提速，与市场经济相适应的经济立法成为这一阶段的立法重点，仅1993年至1998年这五年间，制定的经济领域法规就达31件。
21世纪前10年是“减速换挡”的规范发展期。随着中国加入世界贸易组织、经济全面融入全球化以及《立法法》的出台，上海先后开展三次大规模法规清理工作，使地方立法在“立、改、废”不断循环往复的动态过程中保持稳定性与变动性、阶段性与前瞻性相统一。同时，伴随着改革开放进入“深水区”，立新规解难题。
2011年中国特色社会主义法律体系形成后，上海地方立法进入转型发展期，立法重心从追求数量转向提高质量，立法体例从“大而全”转向“少而精”。
党的十八大以来，上海地方立法进入变革创新期，作为改革开放经验复制推广的“试验田”，上海以立法引领和推动改革发展，积极探索改革决策与立法决策协调同步，以与时俱进的科学态度积极回应实践需求。
可以说，四十多年来各个时期的立法呈现出鲜明的时代特征、上海特色，为各时期上海经济与社会发展提供了有效的保障，被誉为我国地方立法的“试验田”。
立法制度创新领风气之先
记者：其他省市相比，上海地方立法有哪些创制性的探索？
丁伟：可以说，上海每个时期都有走在全国前列的法规。比如上世纪80年代推出了我国第一部保护青少年权益的地方法规；2004年，针对《道路交通安全法》中第76条，上海制定了短平快的《上海市机动车道路交通事故赔偿责任若干规定》，这种“一事一例”的立法方式在全国属首创；近十年，同样亮点多多，比如2017年通过了我国首部关于社会信用体系建设的综合性地方法规。2019年制定了我国第一部贯彻落实外商投资法的法律性问题决定，得到了全国人大常委会的肯定。
在我看来，衡量一个地区立法水平、质量的重要标志不是哪一部具体的法规，而是立法制度的创新。上海在立法制度建设方面有很多创新亮点，在全国领风气之先。比如2000年国内首部立法技术规范在上海诞生；2006年开展的《上海市历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例》立法后评估，被称为“全国最有代表性的立法后评估”；2007年上海首次监督检查本市地方性法规配套规范性文件的制定情况，在全国属首创。2011年起，又创建法规清理“动态跟踪”机制、首推“专项论证”制度、探索“联合论证”制度、试水“小型化立法听证会”、推行“4+1”立法课题研究模式。
比如“法规清理”机制在全国就是首创，社会主义法律体系基本形成后，全国普遍缺乏法规清理的长效机制，而上海在这方面作了有益的探索，对不合法、不一致、不协调的规范都设定了一套具体标准，形成一个定期清理的长效动态机制。
党的十八大以来，上海创立“立项通知书”机制、完善“提前介入”机制、创立“中期评估”制度、建立了重要法规调研、起草“双组长机制”、完善了立法项目的“滚动推进机制”等，这些都是立法制度的创新。
记者：除了创制性的探索，上海地方立法还有哪些亮点？
丁伟：立法作为法治的源头，是衡量一个国家、一个地区、一个城市法治化水平高低、核心竞争力强弱的重要指标，立法也是国家治理体系、治理能力现代化建设的重要环节。
上海地方立法坚持以人民为中心，紧扣人民群众关心的民生问题，坚持用改革的思路破解民生难题，用创新举措提升社会建设管理水平，在保障和改善民生、推学进城市精细化管理、促进城市文明、加强环境保护和污染治理等方面制定出台了一批高质量地方性法规，彰显上海温度。
比如聚焦“一老一小”，上海这些年制定或修改了老年人权益保障条例、养老机构条例、学前教育与托育服务条例、未成年人保护条例、预防未成年人犯罪条例、未成年人保护条例等。
为保卫“蓝天、碧水、净土”，上海在生态环境建设领域的立法探索可圈可点，这些年来制定了节能条例、绿化条例、排水和污水处理条例、船舶污染防治条例等多部法规，为保障人民的身体健康、打赢污染防治攻坚战提供了有力的法制武器。
良法是善治之前提。2019年1月31日在上海高票通过了《上海市生活垃圾管理条例》，这是全国第一部由省级人民代表大会审议通过的规范生活垃圾的地方性法规，以立法引领了垃圾分类的新时尚。
促进立法决策与改革决策衔接
记者：上海肩负着当好全国改革开放排头兵、创新发展先行者的特殊使命，承担了多项先行先行的国家战略任务。围绕改革发展大局，如何坚持在法治轨道上深化改革，确保重大改革于法有据、及时把改革成果上升为法律制度？
丁伟：春江水暖鸭先知。改革是一项突破性的实践活动，其本身意味着改弦易辙、革故鼎新、破除陈规戒律，故而作为排头兵、先行者的上海往往会触碰法律上的雷区，面临很大的考验。
比如上海实施自由贸易试验区这一国家重大战略，在既无国家层面立法授权，又无现成经验可资借鉴的情况下，制定了一部《关于在中国（上海）自由贸易试验区暂时调整实施本市有关地方性法规规定的决定》。这一《决定》避免了上海市地方性法规与调整实施后的法律、行政法规之间潜在的法律冲突。凭借这个“防火墙”，迈出了上海自贸区地方法治保障方面关键的第一步。
在制定首部自贸区条例立法时，也遇到了难点：自贸试验区改革创新还在动态推进当中，许多内容涉及国家事权，如何避免越权立法？如何把先行先试、实践展开尚不充分的政策纳入地方立法？对此，立法决策者审时度势、敢于担当，稳妥处理了改革和立法、中央和地方、政府和市场、引领和规范、前瞻和稳定等重大关系，及时制定了《中国（上海）自由贸易试验区条例》。
这一系列立法举措，生动演绎了改革决策与立法决策协调同步，确保了上海自贸试验区在法治的轨道上顺利运行。上海自贸区的法治保障模式、实施路径也成功地被其他自贸试验区所复制。
记者：区域立法协同也是上海科学立法创新发展的一大成果，为长三角一体化发展提供了坚实的法治保障。
丁伟：是的。早在2014年，由上海牵头，苏、浙、皖、沪四地人大常委会积极推动三省一市大气污染防治协调机制的制度化，实现了我国区域立法协作零的突破。
2019年《长三角生态绿色一体化发展示范区总体方案》批复发布，赋予示范区更大的改革自主权。而这一重大改革在法治保障上存在难题。无论是经济特区、自贸试验区，还是自由贸易港，都是在一个行政区域内进行，长三角示范区这一国家战略的基本特点是“不破行政隶属，打破行政边界”。这意味着上海的法律可以跨地域适用于江苏、浙江，示范区执委会在投资项目的审批，控详规划的审批上可以不适用现行《行政许可法》《城乡规划法》的规定。这就不同于自贸试验区的授权决定，也意味着原先的路径无法奏效。
经过与浙江、江苏省人大常委会专题研究，并向全国人大常委会法工委作专门请示，由两省一市人大开展地方立法协同，共同就示范区建设作出法律性问题决定，示范区与其他地方无涉，只要求相关国家法律在示范区不适用。可以说，这个决定的意义远远超出了通常意义上的区域立法协同，标志着我国区域立法协作进入了更高的层次，也显示了上海地方立法把握科学立法规律、实现改革决策与立法决策协调同步的能力。
记者：2021年6月10日，全国人大常委会授权上海市人大常委会制定浦东新区法规，这意味着什么？
丁伟：全国人大常委会首次授权在非经济特区的浦东可以变通适用国家法律、行政法规、部门规章，这进一步拓宽了“重大改革于法有据”的法治路径，使得浦东新区开发开放的制度供给能力得到了前所未有的提升。为有效承接全国人大常委会的立法授权，上海很快表决通过了《关于加强浦东新区高水平改革开放法治保障制定浦东新区法规的决定》，支撑浦东“立法试验田”大胆创新。如今，上海已经通过18部浦东新区法规，给浦东开发开放勇闯“深水区”提供了最大限度的法治支撑，也生动演绎了改革决策与立法决策相统一、相衔接。
栏目主编：张骏