日本农地转用对中国城中村改造的启示
转自：贝壳研究院
今年7月，国务院办公厅印发《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》，国常会、政治局会议、央行、国开行、自然资源部等多中央部门及会议密集表态支持城中村改造，将城中村改造从城市更新的组成部分提级单列，凸显出城中村改造的战略高度定位。随着快速城镇化进程放缓，我国房地产业发展向新模式转型，城市发展也在由过去“增量为主”转向“存增并重”，在这样的背景下启动超大特大城市城中村改造意义重大。
作为房地产新时期下的“三大工程”之一，中央层面对城中村改造政策热情大，但市场层面对城中村改造的规模则持谨慎态度。根本原因在于，作为城市更新的一类，城中村改造的根本驱动力在于价值创造和价值分享，但房地产逆周期市场下城中村改造很难创造增量价值；其次，城中村改造涉及地方政府、村民、村集体、市场参与机构多主体参与，各方权利义务关系不明确，利益分配机制也尚未建立，导致参与主体积极性不高。
日本快速城市化进程中“农地转用”曾经为城市提供了大量廉价租赁住房，与我国特大超大城市城中村居民自建住房用于出租十分类似。从规模上来看，1956-1975年日本的农转非面积大约在56万公顷左右，是同时期填海造陆累计造成面积5万3千公顷的10倍多。战后日本房地产市场中租赁住房的主要土地供应源头就是由农地转成的宅地，该政策对日本战后房地产市场供给格局、房地产行业的发展与宏观经济发展均起到了重要影响。本文通过回顾日本20世纪50年代到80年代的农地转用政策及该政策产生的影响，以期对国内即将启动的超大特大城市城中村改造提供有益借鉴。
何为“农地转用”政策？
战后日本农业用地转为住宅、工业用地方面，存在着众多的强有力的管理法令。其核心就是1952年制定的《农地法》（《農地法》），《农地法》以保护战后农地改革成果和自耕农地位为目标，对农转非提出了十分严格的规定。但实际应用中，农转非一般由市町村农业委员会（市町村農業委員会）讨论并提交县级部门审核，其特点之一是通过直接选举产生因而具有较强的地区代表性，市町村农业委员会审核通过的转用申请很少在都道府县或农林省的层面被否决，因此其在事实上成为由地区农民代表组成的“农地法执法者”，发挥了地区农业管理的核心职能。
农户兼业化与“建设+管理”
租赁住房模式的产生
随着城市化的快速推进，大城市租赁需求旺盛，出租房屋的收益逐渐高于农业收益，由于地产仍处于地价上升期，农户从财产保值的角度来看，与其将土地出售不如在土地上建设租赁房屋出租，郊区农地所有者开始自发把农地转为住宅用地建设租赁住宅，通过租赁中介或者自行出租获得收益，以其他行业为主、以农业为辅的兼业农户占比越来越多，在全国农户总数中的占比从1955年的27%上升至1979年的70%。
图1：1955-1979年日本农户兼业情况变化（单位：万户）
《日本100年》时事出版社1984年出版
在这个过程中“租赁住房建设”和负责流通的“租赁住房代理中介业”迅速发展壮大。
农地转为宅地建设租赁住房并不是稳赚不赔的生意。现实中，由于贷款资金不足而导致房屋建设半途而废，或者自己出资建设的木制公寓质量比专业公司建设的房屋差，或者结构脆弱，导致建成后短时间内不得不翻修，结果陷入资金困难而不得不卖掉房子的情况在早期非常常见。随着租赁市场的扩大，租客对租赁住宅的品质要求提高，农民经营的出租房也需要投入大量资金用于房屋改造装修修缮，农户开始更多委托大型中介机构寻找租客，管理空置率。
为防止租金收入不稳定导致还贷困难最终资产被银行依法拍卖，农户希望有连贯稳定的房租收入还贷，由此催生出日本特有的租赁住房建设管理行业。大东建托是其中的典型企业，创建于1974年，1980年设立“大东共济会”产品为会员提供空置租金保障而得到广大农户的认可。入会的业主与大东建托签订资产管理合同，由大东建托进行物业管理，业主缴纳房租租金的4%会费就可以在房屋空置时也能收到90%的房租。“大东共济会”作为一种变相的保险制度得到当时日本保险业的承认。2023年大东建托管理租赁住房已经超过120万套，成为日本住房管理规模最大的企业，市值1.15兆日元，ROE长期超过20%，位列2022年福布斯全球企业2000强第1744名。
图2：日本租赁住房建设管理模式（以早期大东建托为例）
成为“租购并举”的供给格局的主要构成
随着农业用地转为住宅用地限制的逐步放松，战后日本新开工住宅中租赁住房占比从1951年的12.2%快速提升至1960年的45%左右，此后每年新开工住宅中租赁住宅占比一直维持在40%-50%左右，租赁供给占比接近一半，其中民营租赁住宅投资占比约80%，政府投资供给占约20%（主要以公营、公团住宅为主），个人住房贷款中用于租赁住房建设、维护的新增贷款占比约13%左右，供给侧形成了“租购并举”的格局。
图3：1951-2022年日本新房开工各类型住宅占比（%）
租赁住房大量供给的背后离不开土地、金融、财政、市场化租赁机构参与的支持。
土地供应端，允许人口净流入城市顺应市场需求变化，将城区或市郊农业用地转为住宅建设用地建设租赁住宅；金融供应侧配合设计租赁住房建设长期贷款，贷款年限拉长至30-35年以适应租金回报；住房租赁企业参与并协助业主方进行租赁住房建设与经营方案、负责设计、施工与租赁住房建设品质管理，并负责招租和租后管理，管理租金与空置率变化在合理范围；政府运用税收调节鼓励土地保有人建设租赁住房。在土地、金融、财政、市场化机构的共同参与下，住房租赁建设与管理行业逐渐成为日本房地产行业中除开发业务以外的一个重要分支。
图4：日本租赁住房建设管理模式背后的要素支持
“农地转用”的宏观意义：
缩小城镇化进程中的城乡收入差距
1955年-1979年日本农户收入从35.7万日元/户增长至441.8万日元/户，收入增加了11.4倍，其中农业收入增加了3.5倍，非农业收入增加了30.5倍，非农收入占农户收入比重从29%提升至了75%，农地转用后房地产租金收入成为农户收入的主体，兼业程度越高收入水平越高，城镇化进程中城乡收入差距非但没有拉大，反而逐渐缩小，农户收入甚至超过了城市职工家庭的收入，极大的促进了农村居民的消费需求。
图5：1955-1979年日本农户收入构成情况变化
（单位：千日元/户）
资料来源：(日)矢野恒太纪念会编,司楚、訾瞭祖译:
《日本100年》时事出版社1984年出版
为流动人口提供了低租金市场化租赁住房选择。总体来看日本地方政府建设积极性并不高，日本政府保障性住房占住房存量的比重仅5%左右，实际向低收入人群提供的公共廉租房的数量十分稀少，真正的低收入人群则被挤出，需要到市场中寻找真正的“廉租房”。在政府放松了农业用地用途转换之后，农地转为住宅建设用地部分实际上填补了这部分需求的供给，为流动人口提供了低租金的租房选择，减轻了其租金支付压力。
图6：1998年日本各类租赁住房租金对比（单位：日元/月）
结论与启示
随着城市化的发展，城中村的土地价值提高，农民不愿意放弃农地所有权，日本通过农地转用、建设租赁住房来促进农地使用权流转，既没有出现农地所有权大范围转移，又增加了农户收入，为城市流动人口提供了低租金居住选择，缩小了城市化进程中的城乡收入差距。中日两国在土地所有权制度设计上的差异固然存在，但却也不乏可以借鉴学习的点。
第一，中日房地产发展周期不同。当前我国房地产供需关系发生重大变化，快速城镇化进入瓶颈期，此时城中村改造应当更加重视“改”而非“拆”，重视“租”而非“购”，重视“保障性”而非“商品性”。
重视“改”而非“拆”：大多数城中村土地由于其土地实际价值高，居民已经自发将其建造为租赁住房，通过收租享受到了城市化进程中的城市发展红利，且若房屋状况保持良好的情况下仍可以继续享受租金收益，拆除新建相当于一种破坏后重复建设，也没有发挥原有建筑的最大价值，是一种资源浪费。另一方面，拆除可能遇到村民对拆迁的抗性，在房地产上行周期通过将其转变为商品住宅出售覆盖村民的拆迁补偿费用，但在房地产下行周期该逻辑变得更加困难。
重视“租”而非“购”：从日本的经验来看，在看好土地价值继续增长的情况下，村民并不愿意选择放弃土地所有权。维持城中村住房的租赁状态不涉及土地所有权的变化，土地仍归村集体所有。从深圳城中村改造的经验来看，在所有权稳定的情况下村集体有动力自发建设租赁住房、规划产业升级、提高土地利用价值，主动参与城中村改造为“租购并举”贡献力量。
重视“保障性”而非“商品性”：虽然品质不高，超大特大城市城中村是流动人口集中的区域，城中村本身为新市民提供了大量廉价租赁住房，为解决新市民居住问题做出了客观的贡献，以深圳为例，深圳市有577万套住房都在城中村，其中540万套用于出租，租金低于周边商品住宅租金且靠近市中心交通方便，是新市民在超大城市中解决居住问题的第一选择。从日本的经验来看，农地转用提供的廉价租赁住房对低收入流动人群提供了住房保障的作用，有助于降低社会贫富差距为城市发展提供平等的竞争环境，为经济的快速发展奠定了良好的社会氛围。
第二，理清城中村改造中的权责关系，发挥各方主观能动性。目前法律上并没有赋予宅基地出租、转让和交易的权利，城中村大部分产权是“非法的”，城中村内违章建筑可以通过出租城市公共服务获利且无需缴税，村民违章建设非正规住宅的动力很大。从日本经验来看，农地转用后农地即视为宅地进行征税，笔者认为城中村整治提升后应将村民宅基地建设租赁住房视为类似商业性质公寓对其征收房产税，同时将该收益合法化。村集体对土地利用的发展空间负责，包括村内社区物业管理、引入新的便民服务与商业业态、以及村内其他产业规划与升级等；地方政府负责规划审核和公共服务的提供，改善城中村的基础设施（例如给排水、电力等），提供基础教育医疗卫生服务；村民作为最大利益相关方，负责改造自持的物业和房产，需要对租赁住房进行品质升级改造，自愿申请将房屋作为保障性租赁住房出租可获得税收减免，鼓励保障性租赁住房供给。
第三，社会力量参与提高城中村改造的效率。从日本经验可以发现，相比分散的村民、非专业的村集体，社会力量利用其专业知识（例如村内商业设施布局、房屋改造方案设计、资金计划、改造工程管理、招租和租后管理等）和市场化机制可以提高城中村改造的效率，提升改造效果。在城中村产权收益合法化的基础上，金融机构可向业主提供租赁住房提升改造的低息融资，以未来的租金现金流及其稳定程度作为贷款审查依据，并根据物业使用寿命延长贷款年限至20-30年；租赁管理运营机构向村民提供房屋改造方案、装修改造、改造后招租和租后管理一条龙服务；租赁平台机构利用流量优势为城中村改造租赁住房提供去化解决方案。政府可通过提供政策性贷款、政策性贷款贴息、面向租赁企业的税收优惠等政策鼓励社会力量积极参与城中村改造。
第四，重视住房租赁领域的法制建设，保护城中村租赁人口合理权益。作为城中村改造中的“第四方群体”，居住在城中村的外来人口往往是利益谈判的局外人，因缺乏利益表达和诉求的途径其往往成为城市改造过程中最弱势人群。根据日本的经验，旧《借地借家法》重视对租客的保护，成为对抗城市改造中出现要求租客强制搬迁的法律保护手段，避免出现对底层市民和外来人口的排斥和边缘化现象。目前我国住房租赁领域缺乏上位立法保障，为保障城中村、城市更新过程中外来人口的居住权益，在加强保障房政策完善的同时应当同步推进住房租赁领域的法制体系建设，提升住房租赁立法层次，保护租赁利益相关方合法权益，推进租购同权，实现租赁关系稳定。
【参考文献】
[1]橘川武郎,粕谷誠.日本不動産業史:産業形成からポストバブル期まで[M].名古屋大学出版会,2015。
[2]石田赖房.土地利用与自营兼业相关调查——农家与房东，以公寓经营为中心[M].神奈川农政部.1972。
[3]国土交通省.令和４年度民間住宅ローンの実態に関する調査 結果報告書[R/OL]. (2023-05)[2023-11-13].https://www.mlit.go.jp/report/press/content/001597952.pdf
[4]郝寿义,王家庭,张换兆.日本工业化、城市化与农地制度演进的历史考察[J].日本学刊,2007(1):88-91。
[5]石淑华,金炜浩.经济增长的阶段性与城镇化转型研究[J].亚太经济,2014(5):72-74。
[6]刘守英.农村宅基地制度的特殊性与出路[J].国家行政学院学报,2015(3)。
[7]王旭东.中国农村宅基地制度研究[D].财政部财政科学研究所,2010(7)。
[8]赵燕菁. 城中村也是保障房,不能违背改造初衷[EB/OL],(2023-08). https://mp.weixin.qq.com/s/WjAHu1gOlK812-St_EW4Yg
[9]赵晔琴.“居住权”与市民待遇：城市改造中的“第四方群体”[J].社会学研究,2008(2)。
[10]田莉,陶然,梁印龙.城市更新困局下的实施模式转型：基于空间治理的视角[J].城市规划学刊,2020(3)。
[11]王琰,赵安然.日本租购并举住房制度：阶段性演进、借鉴与启示[J].经济研究参考,2023(5)。