深挖上海船舶噪声扰民事件｜都说没问题，那“问题”到底出在哪？
转自：中国环境报
当初欢喜入住沪上高端河景房的部分居民，如今却长吁短叹。
近日，《新民晚报》报道了一桩“罗生门”事件。上海市青浦区新通波塘附近的小区居民反映，河上24小时往来各种运输船，“突突突”的马达震动声吵得人不得安宁，甚至连房子都跟着震动。媒体询问了当地水务局、生态环境局、海事局等多个部门，船舶噪声扰民这一问题均被“退单”，理由是不在权责范围内。
此事一经发酵，引发网友关注。有指责开发商的，有怪住户的，也有质疑相关部门的。本报记者向多位业内人士了解实情，他们最终都表达了相同的观点——此题无解。“无解之题”是如何造成的？解决难点在哪？记者尝试理清头绪并追根溯源，也诚邀读者参与讨论——面对船舶噪声问题，是不是真的束手无策？
开发商违建了？
网上有一条高赞评论问道：“先有河还是先有房？”这其实也是噪声问题处理的关键，先建方往往更占理。
记者查阅资料得知，此事中的新通波塘位于上海市青浦区东部，是吴淞江的支流。1977年冬—1978年春，利用华潮浦、嵩塘等老河身加以取直、浚深、拓宽，因其与老通波塘相平行，故取名新通波塘。
新通波塘附近的河景房是什么时候建的？房产中介网站的信息显示，绿地国际山庄的建成时间是2006年，凯迪赫菲庄园的建成时间是2013年，绿地海珀风华小区的建成时间是2015年，映虹桥小区的建成时间是2022年，新闻中频繁投诉的业主多来自映虹桥小区。
很显然，先有河。
是河景房的问题吗？据报道，最靠近河道的别墅距离河岸仅有约20米。这个距离是否违反规定？
记者查阅资料发现，《中华人民共和国河道管理条例》规定，在堤防和护堤地禁止建房，河道的具体管理范围，由县级以上地方人民政府负责划定。而《上海市河道管理条例》规定，在河道管理范围内，不得从事的活动包括搭建房屋、棚舍等建筑物或者构筑物。具体的河道管理范围，由区（县）以上人民政府划定。无论是国家条例还是上海地方条例，都没有以具体数据明确河道管理范围。
各地都是如此吗？其实不然。记者在《深圳经济特区河道管理条例》中发现，河道管理范围按照以下规定划定：有堤防的河道，为堤防外坡脚线两侧外延8米至15米范围内；无堤防的河道，为河道两侧上口线外延8米至25米范围内；防洪防潮海堤，为堤防内、外坡脚线外延每侧30米至50米范围内。河道管理范围内未经批准以及虽经批准但是与防洪、治污无关且批准期限届满时未依法延期的既有建筑物，有关部门应当责令当事人予以拆除；拒不拆除的，依法强制拆除。
“即便是有具体规定多少米内不得建房，也是从保护河道的角度去提的，而不是从预防噪声扰民的角度。所以，不能说这些小区距河20米是不对的，因为即使退后50米，船舶噪声还是有可能扰民。”一位噪声专家对记者说。
环评有猫腻？
有网友质疑：新通波塘岸边小区相继建成，环评是怎么做的，是否考虑了船舶噪声问题？
有多位生态环境工作人员和律师表示，单看环评可能找不出问题。“噪声污染具有特殊性，它不是一种可以控制的物质，交通噪声更麻烦，污染源都是移动的。”德恒律师事务所的律师李加祥告诉记者，噪声有瞬时性、主观性的特点，居民反映噪声扰民，等到工作人员去现场监测，噪声可能就消失了，船舶噪声也不例外。另外，噪声监测是要看一定时间段内是否排放超标，很有可能监测时段不超标，那么此时做环评就是合格的。
此外，李加祥和几位生态环境工作人员指出了同一个问题：环评考虑的是项目本身对环境的影响，而不是环境对自身的影响。“比如，小区周边有高架桥，噪声很大，我们应该查的不是小区的环评，而是这座高架桥的环评，现在是‘谁先建谁有理’。”
还有一点值得注意，上海市生态环境部门的工作人员告诉记者，现在很多小区已经不需要环评了。记者查到2019年的一条新闻：为优化营商环境，推进环评审批制度改革，上海市生态环境局印发了《上海市不纳入建设项目环评管理的项目类型（2019年版）》（以下简称《豁免名录》），于2019年2月22日起实施。《豁免名录》实施后，上海市超过1/4的建设项目不再需要办理环境影响评价手续。《豁免名录》以正面清单方式，明确了不纳入建设项目环评管理的项目类型，相关建设单位将不需要编制环评文件，也不需要办理环评审批或备案手续。
有噪声还买，住户咋想的？
上海市青浦区建管委（交通委）的工作人员告诉记者，关于船舶噪声扰民的投诉，之前并不多，最近相关投诉才多了起来。原因是新通波塘航道较窄，多数船只会选择从主航道通行。然而，最近航运变得愈加繁忙，流量变大后，不少船需要排队，所以一部分船只选择从新通波塘等支流航道通行。
由于相关法律法规对航道内行驶的船舶没有规定通航时间，所以船舶是可以24小时行驶的。至于声响问题，也不存在静音航行的规定。由此，造成了最近一段时间船舶噪声扰民的矛盾突出。
也就是说，新通波塘的船舶噪声扰民情况是偶发性、阶段性的，会自行消失？“这个我们不敢保证。”工作人员表示。
即便船舶噪声过阵儿会减弱甚至消失，但一旦航道流量增大，老问题又会“卷土重来”。对于附近居民而言，高价购入河景房，却枕着一颗不定时的“噪声炸弹”。
谁来认领“烫手山芋”？
记者了解到，此事目前是由上海市青浦区建管委（交通委）牵头处置，负责答复并协调各方采取降噪措施。
“我们只能采取一些提示的方式，至于效果如何，不好说。”工作人员介绍，目前已经在做一些降噪的工作，但是以宣传为主。例如，要求码头企业对拟途经该航段的船舶加强宣传和管理力度；加大巡航频次，要求尽量减速缓行通过该航段；建议夜间尽量减少通行。此外，协调属地、开发商等在居民区航段两端设置提示牌，提示船舶减速航行。
这位工作人员坦言，督办此事也很无奈。“感觉这件事从规定上来看很模糊。”
模糊具体体现在哪里？
此事的一个焦点是，船舶噪声扰民投诉遭遇多部门“退单”。事实上，“退单”原因并非表面上看起来的部门职责权限不清。《“十四五”噪声污染防治行动计划》中提到，推动船舶噪声污染治理，加强内河船舶行驶噪声监管，此项由交通运输部负责。具体到地方，就是各地交通委和海事局负责。其实监管部门是清晰的，问题在于，相关执法依据模糊甚至缺失。
《噪声污染防治法》主要对船舶的声响装置进行了规定并明确处罚条款。据专家介绍，目前航运对鸣笛、喇叭的限定较为明确，管控效果也比较好。但是，上海市这起船舶噪声扰民事件，指向的是发动机噪声。《噪声污染防治法》对此没有相关规定，上海市目前也没有根据新噪声法出台相应的地方条例。
此外，记者了解到，青浦区相关部门并未对居民投诉地进行噪声监测。专家告诉记者，目前没有针对船舶噪声的排放标准。即便可以《声环境质量标准》作为依据，但是船舶噪声的污染源是移动的，如果发现超标，去处罚谁？无法对具体船只追责。
航道不可能停运，处罚对象或责任方难寻，能够采取的措施只能是在居民区一侧进行最大限度的噪声阻隔。如果是新建小区，窗户玻璃、房屋等应该具有隔声效能；如果没有，可以要求开发商加装。
另一个有效措施是建隔声围挡。比如，减弱道路噪声的有效方式之一是在高架桥装声屏障。但专家表示，地面道路建声屏障是比较困难的，而且，周围居民未必同意加装遮挡视线的声屏障，因为如此一来，河景房的吸引力和价值将大打折扣。
在噪声污染越来越受关注的当下，船舶噪声问题其实相对“小众”，这可能也是相关法律法规支撑不足的原因。但记者发现，在上海市，船舶噪声的问题不是个例。
今年4月，《新闻透视》报道，上海浦东周家渡街道上南十二村的居民反映，家门口的川杨河出现了大量船只靠泊的情况，柴油发动机发出的轰隆声让人难以入眠。船只航行与涨落潮有关系，由于每天涨落潮时间不定、时长有限，这些船不得不在距离船闸不远处靠泊等候。
2021年5月，《解放日报》报道，上海市宝山区泰和西路3527弄荻泾花苑小区的居民多次拨打12345市民服务热线，反映小区紧邻的航道一天有上百艘船通行，噪声几乎是全天候不间断。荻泾是宝山区连接南北水域的唯一一条通航河道。
事实上，上海这些船舶噪声扰民事件最终的处理方式比较类似，以宣传警示为主，并未根本解决问题。
其他地方有类似苦恼吗？
有内河航运的城市，或许对船舶噪声问题并不陌生。
2015年，水路发达的温州市遭遇了这一难题。温州市海事局抽调骨干力量研究《温州城区内河运输船舶噪声污染成因与对策》课题，特邀专家重点在市民反映较多的航段水域进行驻点噪声测试，分析成因，查明船舶噪声污染现状，并研发消音装置，推动内河运输船舶加装此装置。
2022年，广东省佛山市顺德区江景房住户反映，船舶柴油机动车噪声影响睡眠。对此，顺德海事处解释了船舶噪声的来源。一是停泊作业噪声，海事部门会检查船舶是否存在非法停泊作业行为，若有则责令其立即停止作业和离开，并对涉嫌违法行为进行处罚。顺德海事处已将辖区内很多敏感水域划定为禁止停泊作业区，避免船舶非法停泊作业引发噪声扰民。另一来源是船舶航行噪声，主要来自发动机运行时的噪声，还有为避免碰撞使用声响装置发出的声音。前者主要由《船舶法定检验规则》进行规范，由船级社通过法定检验实施管理，船舶航行运输均需持有合法的法定检验证书。
梳理一番之后，根源问题逐渐明晰。针对船舶噪声污染防治的法律法规不健全、不细致，处罚依据不明确甚至存在空白；对于“历史遗留问题”，地方的解决态度不够主动、坚决，目前的噪声技术也不足以支撑消除居民困扰；上海映虹桥小区是新建小区，在有噪声隐患的情况下继续建设河景房，说明地方对船舶噪声问题不够重视。《噪声污染防治法》规定，在交通干线两侧、工业企业周边等地方建设噪声敏感建筑物，还应当按照规定间隔一定距离，并采取减少振动、降低噪声的措施……
从噪声扰民投诉整体情况来看，船舶噪声占比或许微不足道，但对于沿江沿河地区来讲，这样的矛盾正越来越突出。