道路货运超限超载安全突出问题及对策研究
转自：中国应急管理
道路货运超限超载现象久治不绝，严重威胁道路交通安全，相关重特大事故频频发生，引发社会高度关注。本文运用系统思维和历史思维，从横向和纵向两个维度分析评估超限超载现象及其危害的总体状况及其变化情况，梳理分析超限超载现象形成的原因及其历史变化，深入揭示各种影响因素的动态作用机制，基于国内外既有经验做法，提出了当前加强超限超载治理工作的对策建议。
超限超载现象对道路交通安全的影响
（一）超限超载相关事故总体情况
一是超限超载行为年发生总量大。鉴于目前交通运输等部门只对高速公路出入口货车进行全部检测，在国省道等其他类型公路只能通过治超检测站、货运场站出场称重等方式进行部分车辆检测，超限超载实际发生量存在低估。鉴于2020年至2022年新冠疫情期间，疫情防控政策对道路交通运输影响很大，相关统计数据可能偏离正常态势，所以这里以2019年数据为例进行大致估算。2019年货车总数为1087.82万辆，按照平均0.5%（注：2019年《交通运输部办公厅关于进一步规范高速公路入口治超工作的通知》提出，到2020年底各省份高速公路货车平均违法超限超载率不超过0.5%）的超限超载发生率估算，2019年超限超载现象发生总量保守估计不低于1375.28万次。
二是货车超限超载导致事故风险显著增大。基于货车超限超载现象年发生总量的估值，可以进一步估算超限超载货车的平均事故发生率。2019年货车超限超载导致的事故总量为1723次，用该数据除以2019年货车超限超载现象发生总量1375.28万次，得到2019年超限超载货车的平均事故发生率为1.25×10-4。2019年涉及货车的事故总起数为25646次，除以货车总数和每辆货车年均运输次数，可以得到货车的总体事故发生率为9.3×10-6。两者相比，超限超载货车的事故率是货车总体事故率的13.5倍。
三是涉超事故防控难度大。针对2010年至2019年10年间涉超事故总量及重特大事故情况的统计分析发现，涉超事故总量及其相对占比总体呈波动态势（见图1），说明涉超事故防控难度大。
另外，针对重特大道路交通事故的统计分析结果显示，10年间，涉货车重特大事故和涉超货车重特大事故在道路交通重特大事故总起数中占比总体呈波动上升趋势，涉超货车重特大道路交通事故在涉货车重特大道路交通事故中的占比10年间虽有明显波动，但总体一直居高不下（见图2）。
所以，在重特大道路交通事故防治方面，涉货重特大道路交通事故无疑是防治重点，而涉超货车重特大道路交通事故则是重中之重。
（二）超限超载现象的事故致因机理
对2010年至2019年间发生的42起涉及货车超限超载的重特大事故的原因分析结果表明，超限超载直接影响货车自身性能，这些直接影响与司机驾驶操控行为以及天气、路况、其他车辆干扰等环境因素共同作用，引发了各种安全事故。
一是超限超载降低了货车自身性能。车辆超限装载后，制动距离和时间延长，制动效能明显下降。制动时间和制动距离的延长，让制动器处于高温工作状态下的时间加长，加剧了制动系统热衰退，导致制动力下降，制动系统部分甚至完全失效，结果使得制动距离和制动时间进一步延长。超限超载影响货车转向性能。超载使汽车离心力增大，重心高度增加，车厢侧倾力矩增大，从而降低汽车的横向稳定性，使汽车容易发生倾翻。当货车装载货物超高或超宽时，会使大货车重心垂直高度增加或水平轴线偏移，严重影响车辆横向操纵稳定性。2019年湖南省湘潭县“9·22”、2018年兰海高速公路甘肃兰临段“11·3”重大道路交通事故等中货车的制动性能均受超限超载影响存在问题。
二是超限超载加重了事故后果。因货车超限超载加重事故后果的情形主要分为两类：一类是由于货物本身的性质具有危险性，超量运输此类货物，一旦发生碰撞、剐蹭、侧翻等交通事故，便可能因货物自身的危险性而发生泄漏、火灾、爆炸等次生衍生事故，造成严重后果。另一类为货车所运载的货物在巨大的冲力或撞击力作用下甩出或倾撒，直接威胁到周边车辆司乘人员安全，扩大了事故后果。2014年沪昆高速公路湖南邵阳段“7·19”特别重大道路交通事故中，一辆货车运输乙醇严重超载与大客车追尾，乙醇瞬间大量泄漏燃烧，造成大客车上52人死亡。
三是违规驾驶行为叠加增大了事故风险。超限超载现象本身实质是货车司机在货物运输过程中的不安全行为，而不安全行为往往具有一定惯性，一个选择超限超载的司机，也容易发生超速、应急操作处置不当、注意力不集中等不安全或不当驾驶行为。
四是不利环境因素存在较大安全隐患。雨、雪、雾、沙尘暴、大风、路面结冰、高温等恶劣天气、不良路面及设施状况、其他车辆的干扰等环境因素与超限超载现象相互叠加，可能成倍放大超限超载带来的安全风险。
超限超载现象的形成与演化过程
从系统学视角看，超限超载现象的形成与演化是内因和外因共同作用的结果。宏观和微观因素的共同历史作用，推动了过去数十年间超限超载现象的形成与演化。
（一）基于货车全生命周期的横向微观形成过程
尽管货车超限超载现象及其危害是在货车上路运输时才体现出来的，但超限超载现象的形成及其延续与货车全生命周期各个阶段都有密切关系。在生产阶段，生产企业可能设计制造出质量性能不达标、存在先天缺陷的货车；在销售阶段，销售企业可能违规销售安全质量不合格的货车；在改装阶段，改装企业可能从事货车非法改装活动；在检验阶段，安全技术检验机构可能超出批准的检验范围开展检验，不按照机动车国家安全技术标准进行检验，未经检验即出具检验报告或出具虚假检验结果；在登记阶段，车管所可能不严格执行或违反相关规定，给不符合要求的货车发放登记证书、号牌、行驶证和检验合格标志；在营运阶段，货运场站可能为货车超限超载配货，允许超载车辆或未经安全检查的货车出站，货车司机可能躲避治超站检查，采取不安全驾驶行为；在维修阶段，维修企业可能擅自改装货车，承修已报废货车，利用配件拼装货车；在报废阶段，报废汽车回收拆解企业可能出售报废货车整车、五大总成和拼装车，买卖、伪造、变造《报废汽车回收证明》。在每个阶段或环节，相关生产经营主体若能依法依规开展生产经营活动，都可以在很大程度上阻断超限超载现象形成和涉超事故；反之，任何一个环节相关生产主体疏忽和违规，都增加了超限超载现象形成和涉超事故发生的可能性。
（二）基于道路运输业改革发展的纵向宏观演化过程
据有关部门分析，超限超载现象在我国最早出现于上世纪80年代末，然后逐步蔓延，到2004年达到高峰。此后，经全国范围内各地各相关部门坚持不懈的努力，超限超载现象得到有效遏制，总体发生率持续降低，但深层次问题尚未得到根本解决，反弹压力一直存在，局部反弹的现象反复出现。
如果将1984年交通部发布贯彻中央一号文件改进公路运输工作的通知作为道路货运市场化的起点，那么以2004年为分界点，前20年是超限超载现象自由发展的时期，此后近20年则是超限超载现象强化治理的时期。道路货运市场环境变化、道路货运相关税费政策、政府相关部门的治超举措等各方面因素相互作用，共同导致了超限超载现象的发生和演化。
在前20年中，道路货运的各种相关政策的基本出发点都是为了尽快提高道路货运能力，以更好支撑服务经济社会发展，突出表现为：一是运输市场准入门槛低，各种规格、车型交通工具都可以用于道路货物运输；二是市场管理以促发展为主，各种规范市场行为的管理举措着力点大都为了促进道路运输市场的快速发展。在此大环境下，随着市场运力从供不应求到供远过于求，超限超载现象从无到有，进而迅猛蔓延，成为全局性普遍性问题，严重影响了道路货运市场的持续健康发展。政府的政策导向、市场供求关系的变化和货运市场竞争激烈混乱的局面以及货运企业和司机对经济利益的追逐三方面因素共同作用，客观上导致超限超载现象日益严重。有关部门统计，到2003年底、2004年初超限超载发生率80%左右。从2004年年中开始，国家相关部门从税费政策、监管技术手段、监管强度等方面多管齐下，仅用1年时间就有效遏制了超限超载现象，将超限超载总体发生率降低到10%左右，并在市场规模持续扩大的过程中确保了超限超载总体发生率的持续稳定下降。但从2005年到2016年11年间，超限超载总体发生率由10%降低到5%，降速明显放缓。这一定程度上说明，仅靠目前的治超工作体系，要继续有效减少超限超载行为面临很大困难，必须深入分析新的形势变化，拿出新思路、新举措。
（三）超限超载现象相关的新变化新趋势
随着社会发展理念更新、相关产业和监管政策调整以及技术应用水平的提高，超限超载现象呈现一些新变化和新趋势，对持续推进超限超载治理工作提出了新的更高要求。
一是发生超限超载现象的主要道路类型由高等级公路向低等级公路加速转移。目前，不同等级公路对超限超载现象的检查监督力度不均衡，治超的新要求新举措总是从高等级公路向低等级公路扩展，超限超载现象从高等级公路向低等级公路转移的现象一直存在。2019年12月16日，全国全面启动实施高速公路入口称重检测，全面杜绝超限超载货车进入高速，这一举措必然会加速和加强超限超载现象向低等级公路转移的趋势。
二是网络货运平台改变了车货匹配方式，对超限超载现象有复杂深刻影响。车货匹配程度和效率是公路货运中的关键问题，直接影响既有运力的利用效率和相关各方（货主、物流商、司机等）的收益，从而间接影响超限超载现象的发生发展。网络货运平台的出现，大大提高了车货信息共享空间范围和时效，大幅提高了劳动生产率，总体影响是积极的。网络货运平台企业逐渐呈现垄断趋势，趋于全面掌握货主、物流商和司机的所有信息。平台企业一旦巩固了其垄断地位，在大资本无底线逐利的本性驱使下，很可能以各种形式操控运价规则，无限压榨其他各方利益，将背离国家支持发展网络货运平台的初衷。
三是货车更新换代需求加大货车回本和购置压力，可能加剧超限超载现象。目前道路货运市场运力过剩，但过剩的是以普通货车为代表的低端运力。随着运输结构的深入调整，煤炭、矿石等大宗物资的运输将逐渐不再通过道路运输，这些普通货车中大部分将被淘汰。道路货运运力结构调整从长远看有利于道路运输业的提质升级和持续健康发展，从近期看则必然要带来一定阵痛期。这些阵痛主要由货车司机承受，承受方式就是投资成本的增加和收入的减少。如果缺乏政府和相关社会组织的有序组织引导和有效帮扶，超限超载运输可能成为部分司机脱离或度过自身经济困境的必然选择。
四是有效保障货车司机合法权益，有利于从根源上解决超限超载问题。从“以人民为中心”理念出发，进一步改善广大货车司机的生活工作状况，保障其合理权益和诉求，是治超工作的目标之一。超限超载问题的根源是经济收入问题，是货车司机在不断变化的从业环境中，为维持或保证其收入而做出的调适行为。据调查，目前自雇司机比例高达83%，许多司机长期吃住在车上，常年远离家人，没有现实社交圈，医疗、养老等社会保障程度低，货车司机的原子化工作状态突出。在道路货运行业改革发展过程中，应针对1500万个货车司机建立健全系统的保障政策，有效改善其从业环境。
货车超限超载的主要原因及主要问题表征
（一）运输经营者追逐最大化收益是超限超载的重要因素
货车车主或司机超限超载的动机可分为成本驱动型和利益驱动型两种类型。当前市场运力供过于求、运价持续低迷，标准装载运输往往难以维持基本收益，退出市场又没有更好出路，在没有外部强制的情况下，大多数司机选择坚守。司机组织化程度很低，与其他市场主体的博弈手段和力量有限。为了降低成本，使实际成本低于运价，保持基本收益，超限超载成为司机现实可行的选择。在做不到100%监测和惩治超限超载行为的情况下，因超限超载被处罚而增加的成本必然会被司机以更多的超限超载行为来弥补。这就是所谓的成本驱动型动机。即使在少数标准装载即可获利的情况下，司机为了获取更多收益，也可能选择超限超载，这就是所谓的利益驱动型动机。当前市场条件下司机超限超载行为以成本驱动型为主，但利益驱动型始终存在。
（二）货车生产改装企业提供了超限超载的物质基础
非法生产改装的货车为司机的超限超载行为提供了物质技术基础。如果没有这个基础，每辆货车在具体货运过程中超限超载的幅度就会受到很大限制。从源头看，货车非法生产改装现象的根源是因为货车市场有这种需求，货车生产改装企业为了自身利益而迎合和助长了这种需求。从利益动机看，当前货车非法生产改装的利益动机更多属于利益驱动型，不是为了保本生存，而是为了谋取更多收益。
（三）有关部门全链条监管手段不足是货车超限超载问题治理短板
政府监管滞后、监管不力是造成道路货运机制失灵的主要历史原因。目前的治理举措主要集中在路面运输环节，集中在超限超载现象发生后的处置。对相关生产过程的源头治理不够，没有建立起多部门联合的预防工作体系。部门间信息共享不够，难以充分发挥部门联动优势。在当前成本驱动是司机超限超载主导动机的情况下，没有真正抓住货车司机这个关键核心，一味片面强调处罚，只能加剧执法人员与司机之间的对立，无助于从根本上解决问题，也不符合“以人民为中心”的执政理念。这种情况下，即使将超限超载发生率全面压减到较低水平，成效维持的成本和压力也必然很大，稍有松懈疏漏就会反弹。
（四）宏观运输市场结构尚未调整到位制约超限超载问题根本解决
在目前宏观运输结构中，公路货运承担本该由铁路承运的部分低附加值，大宗货物对运输的技术条件要求低。在运力供过于求的道路货运市场中，运价是争取这些大宗货物货源的主要手段，这是运输市场滋生超限超载现象的深层次原因。目前公路货运和铁路、水路货运的结构和作用需要进一步调整。
（五）原因的深层化复杂化促使治超问题表征多样化
目前治超工作进入深水区和瓶颈期，头疼医头、脚疼医脚的简单应对难以有效解决问题。治超共性问题主要涉及措施落实不到位、措施缺乏配套支撑、措施缺漏、对新趋势研判应对不足等，覆盖了政策措施需求研判、政策措施设计制定和政策措施执行等环节。措施落实不到位主要涉及多部门联动；措施缺乏配套支撑主要是在对策措施设计时缺乏足够的系统思维，只考虑其显功能，没有考虑其潜功能；措施缺漏主要有道路货运市场的准入退出机制不健全、对货车司机群体硬性监管多关注关心少等；在新趋势研判应对方面，主要是对新兴的网络货运平台的监管机制不健全。超限超载发生原因的深层化复杂化使得特定原因与特定问题表征之间的因果路径更加模糊，迫切需要以系统化思维统筹考虑原因和问题之间的关系，统筹设计治理对策。
提升常态化治超成效的对策建议
（一）加强道路货运市场规制，引导道路货运行业形成良性竞争模式
道路货运市场机制失灵，恶性低价竞争现象普遍存在，是超限超载现象久治不绝的深层次原因。道路运输行业内部竞争秩序的建立与完善至关重要，政府部门应积极发挥自身的引导功能，加强对运输行业内部体系的维护与保障，结合我国货运市场的实际状况，健全完善货运市场运输服务规范、准入条件和退出机制，通过对货运价格的引导与调控，实现道路货运市场的平稳有序运行。同时，加强对现代物流体系的建设，通过规范物流产业的发展，有效控制运价的不合理波动。
（二）健全组织领导体制，进一步落实地方政府治超主体责任
高层级的健全的组织领导体制，是治超工作得以广泛开展和强力推进的关键因素。当前，需要进一步健全完善省、市、县三级治超工作领导机制，落实地方政府治超主体责任。省、市、县人民政府需要将治超工作纳入年度重点工作，组织相关单位和部门，统筹研究部署，明确任务分工，强化督导检查，确保落实到位。要结合综合行政执法改革切实落实公路执法所需站点、设备、装备和经费保障，提升治超信息化、科技化水平，促进治超执法规范有序开展。健全治超责任考评机制，将各级政府及其相关部门的治超责任落实情况纳入各种年度考评工作。
（三）健全部门协同联动机制，进一步增强治超监管合力
道路货运超限超载现象的形成涉及货车全生命周期的各个环节，超限超载现象治理必须将所有环节考虑在内，综合施策。各级工信、公安、交通、市场监管等部门，需要按照职责分工，加强车辆生产、改装、注册登记、市场准入、检验检测等各个环节的管控治理，实现对货车全生命周期的全链条、全过程、全主体监管。特别是要加强车辆注册登记和市场准入监管，杜绝违法生产和改装车辆进入道路货运市场。加强重点货运源头监管，督促货运企业履行相关责任。交通运输、公安等部门严格按照《关于治理车辆超限超载联合执法常态化制度化工作的实施意见（试行）》要求，落实“一超四罚”规定，加大对超限超载行为的打击力度。
（四）严查涉超事故，强化责任追究
涉超事故的发生，是各种必然因素和偶然因素共同作用的结果，是包括超限超载行为在内的各种矛盾和问题的集中反映。通过深入剖析和严肃查处涉超事故，一方面可以为深入认识和有效治理与超限超载相关的各种问题提供科学指引，另一方面又可以提供鲜活案例，警示各级各类生产主体和监管主体。针对因违法超限超载引发的交通事故，需要按照“四不放过”和“依法依规、实事求是、注重实效”的原则，认真组织开展事故调查工作，依法依规严肃处理对事故负有领导、监督、管理责任的单位和人员，以儆效尤，切实用事故教训推动工作。
（五）坚持以人民为中心，切实维护货车司机合法权益
经济利益诉求是超限超载各相关生产主体以不同形式参与超限超载现象形成过程的根源。货车司机是超限超载治理工作中最核心最关键的生产主体，同时也是最弱势的生产主体。应通过各级政府、有关部门、行业协会、志愿者等各种形式将货车司机组织起来，做好货车司机医疗、养老等社会保障，尽最大可能使司机群体从当前的原子化脱嵌状态重新嵌入整体社会结构，这对于最大限度调动货车司机参与支持治超行动、从根本上消除超限超载这种群体失范行为，具有重大意义。
（六）优化运输结构，健全完善治理超限超载法律法规
加快部署优化货物运输结构，推进港口集疏运铁路、物流园区及大型工矿企业铁路专用线等“公转铁”重点项目建设，推进大宗货物及中长距离货物运输向铁路和水路有序转移，推动铁水、公铁、公水、空陆等联运发展，压缩货车超限超载空间。健全完善针对货物运输超限超载的相关公路保护法律以及行政处罚规定，推动严重违法超限超载运输行为纳入刑法范畴，加大惩处力度和震慑力。优化信用治超制度，探索对违法超限超载运输行为主体实施联合惩戒，鼓励和引导相关企业和个人依法经营、安全运输。
（七）健全常态化治理工作机制，巩固提升治理效能
一是提高所有相关主体的参与度。从社会治理的视角看，没有相关生产主体的理解支持参与，客观上就将政府及其相关部门与相关生产主体放在了对立的位置，不利于巩固提升治超成效。在政府领导组织下，建立健全所有相关监管主体与生产主体合作共治的体制机制，充分调动各生产主体的积极性，是推进超限超载常态化治理的根本途径。二是提高治理措施的系统性。在治超政策措施设计实施过程中，全面评估监测其预期效果及其实现情况，及时采取必要措施防范遏制其潜在副作用。三是提高治超工作与相关工作的衔接结合度。治超工作是政府工作的重要组成部分，不能将治超工作与政府其他工作割裂开来，应尽量将治超工作与其他相关常态性工作结合起来，才能更有利于治超工作的长远发展。