人才公寓摇摆的两端：是资源倾斜还是保障普惠？
原标题：青年居住报告①|摇摆在产业配套与公共产品之间的人才公寓
澎湃研究所研究员朱玫洁
人才公寓建设热潮伴随着“人才战”到来。
自十九大以来强调“租售同权”后，解决人才阶段性住房困难的租赁住宅——人才公寓，正成为各城在人才战中的普遍性公共政策。
近年，上海虽延续了人口规模控制的策略，但对人才的渴求并没有减少。回想过去，上海曾在上世纪90年代在全国率先开放引入异地的大学生，以卓越的人力资源支撑了城市的快速发展。
时下，上海定位为国内大循环的中心节点、国内国际双循环的战略链接，需在参与国际合作竞争中提升城市能级和核心竞争力，此时人才依旧是上海发展的核心驱动力。
在上海，相比户籍，高昂的住房成本已成为挤出高学历年轻人才更主要的因素。加之前两年全国发生多起住房租赁企业“跑路”事件，住房租赁市场发展的不规范使新市民对公共租赁房的需求更加迫切。
据清华大学城市规划系教授田莉等研究，与国际大都市相比，上海的公共住房供应明显不足，政府公租房供应比例低。根据“十四五”相关规划目标，上海很可能在这一时期迎来保障性租赁住房规模的跨越式发展。
上海住房“十四五”规划指出，本市住房发展进入新阶段，并强调要坚持租购并举，“完善以保障性租赁住房、共有产权保障住房为重点的住房保障体系，在做好本市中低收入住房困难家庭保障的基础上，尽最大努力帮助新市民、青年人等缓解住房困难。”
人才公寓，正是新市民、青年人极为关注的公共住房领域，它在上海经历了长达二十年的发展历程。本次报告将聚焦于上海人才公寓的演变，关注人才公寓最关键的两个环节——分配及筹建的开展情况，及其存在问题与未来创新趋势。
【发展】
诞生于张江园区，为重点产业护航
什么是人才公寓？至今尚未见到官方定义。但普遍来讲，它兴起于城市产业园发展，最本质的内涵是用行政手段进行资源再配置——增强对高科技人才的住房保障，为产业发展营造更好的环境。
上海人才公寓初兴于张江高科技园区。1992年张江开园，当时的张江被称为“草比人高，狗比人多”。上海推进科技创新中心建设办公室执行副主任彭崧回忆时曾提到，“1998年，我第一次到张江是学开车。当时张江到处是农田，只有龙东大道等几条马路，路上空空荡荡。”
一年后，张江迎来转折点，1999年8月，上海市政府实施“聚焦张江”战略，要对标国际一流高科技园区，聚合资源。伴随各种产业项目导入张江，如何安置人才住宿成为当时的紧急问题。
1998年全国取消福利分房，但“分房”是种福利的思路依旧在人们脑海里，张江人才公寓应运而生。从2001年起张江开始建设人才公寓，主要是保障当时到张江工作的高端人才住房需求。
创业人才公寓始建于2000年初，也被称为张江人才公寓的1.0，为解决当时引进人才的住房问题开创了先例。创业公寓总套数476套，最小房间面积20多平方米。当时更轰动的是2002年全国第一个由省市博士后主管部门负责筹建的博士后公寓在上海张江奠基。
二十一世纪初，大学生是“紧俏”的人力资源，更不提博士后。这个博士后公寓为四栋小高层，共126户，2003年建成并投入使用。
竣工当天，风头十足。人事部领导从北京亲赴上海参加揭牌仪式，虽然投入使用当年入住率较低（后文再述），但这种为高端人才匹配公寓的思路延续下来，主要分布于火热开发建设的浦东地区。2008年，上海张江约有3000套人才公寓，名字多为“科技公寓”、“银行家公寓”等。
“十二五”期间，上海人才公寓逐步发展，分布重点依旧是浦东区域，其建设及管理机制往更为专业、规范的方向演化。
例如，张江2013年发布了《上海市张江高科技园区人才公寓管理办法》，将天之骄子公寓、创业公寓、张江高科苑公寓、汤臣公寓四个楼盘纳入张江人才公寓进行管理，人才需通过企业申请人才公寓。被管委会列入重点产业的企业拥有优先权，这也充分体现出彼时人才公寓是为特定产业发展保驾护航的政策特点。
再早一点，2011年，上海陆家嘴（集团）为经营、管理人才公寓项目，特别成立了全资子公司——上海陆家嘴人才公寓建设开发公司，运营陆家嘴金融城人才公寓、陆家嘴锦绣前城人才公寓等项目。
“十三五”提速，正在融入全市保障房体系
随着全国城市人才竞争的升温，“十三五”时期至今，上海人才公寓建设驶入了快车道。
国家层面，2016年，一份《关于深化人才发展体制机制改革的意见》引发各地对高层次人才的重视。紧接着，2017年《关于提高技术工人待遇的意见》指出各地必须从高技能人才的住房权益着手，保障他们的住房需求以及子女受教育需求。
同期，上海人才发展“十三五”规划提出，“不遗余力的优化人才生活环境，解决人才的住房问题”，2017年上海《关于加快培育和发展本市住房租赁市场的实施意见》指出各区政府和各用人单位应当立足于自身的实际状况……采取租房资助或补贴以及实物配置的方式，多途径、多方式的解决人才安居问题。
这段时间，人才公寓开始成为上海一些区域争相布局的“公共服务”。例如与临港自贸新片区一起被视为上海“东西两翼”的虹桥商务区。近五年，虹桥商务区政策不断升级、利好频频传来，发展明显提速。与浦东遥相呼应的是，它也将人才公寓作为重点保障措施。
2018年，虹桥商务区修订并发布《虹桥商务区人才安居房源配租管理规定》，同年2月，虹桥商务区宣布推出首批1600余套人才租赁住房，包括旭辉人才公寓、乐贤居人才公寓（一期），两年后，这里为80家企业配租了1367套人才公寓。
此后每年都可看到虹桥商务区或“大虹桥”板块新建新增人才公寓的新闻。最近的消息是，长宁区正在建设中的虹桥人才公寓，将提供5300余套公寓，是上海市单项在建规模最大的保障性租赁住房项目。
热情高涨的不仅是长宁，闵行、嘉定、金山、黄埔等上海各行政区都在出台政策“抢人才”，一些土地资源、房源相对充沛的行政区更是力推人才公寓。
闵行今年1月发布《闵行区关于建设人才引领高质量发展高地的实施意见》，集中推出的14个区级人才公寓项目，共1万余套。闵行表示，全区还将在五年内新建、筹措5万套人才公寓。普陀区也将在现有5000余套人才公寓的基础上实现总量翻番，突破1万套。
时下，上海正以前所未有的力度推行“租售并举”的住房体系，尤其是步入“十四五”后，这是近年上海人才公寓勃发的大背景之一。
另一个更重要的政策变化是，2020年12月中央经济工作会议提出“高度重视保障性租赁住房建设”，这是保障性租赁住房（以下简称“保租房”）首次登上历史舞台，它定位于服务人口流入较多城市的新市民群体，与廉租房、共有产权房、公租房等一起组成上海保障房体系。
保租房与人才公寓的服务对象——新市民群体高度重合。尽管人才公寓尚未明确出现在上海今年发布的一系列保租房的文件中，但在区政府实际工作中，人才公寓开始融入保租房、公租房的体系。
例如，徐汇区将在“十四五”期间建立预计总量达3.2万套（间）保租房作为“人才安居租赁房源库”，徐汇将择优认定其中1万套（间）做为市级或区级人才公寓。
闵行区房管部门已将人才公寓房源和公租房房源进行统筹，人才公寓不再集中于一处，随公租房的布点分散供应，形成了“公租房布点到哪里，人才公寓就布点在哪里”。
随着更多人才公寓纳入全市、全区层面管理，人才公寓与保租房、公租房的筹建管理工作开始融为一体。某种程度上说，人才公寓正逐渐成为保租房中一个特别的存在，适用人群更为特定。
【分配】
渐成价格惯例：市价7~9成
从2000年初张江建设人才公寓开始，上海人才公寓的软装配置就较为超前，但后续配租并非一帆风顺，运营管理走过弯路，甚至与租客发生过摩擦。
2003年风光揭牌的张江博士后公寓，126户住房均为全配置，以2室1厅为主，包括必备家电、煤气、有线、宽带，甚至连床上用品都一应俱全。租户完全可以“拎包入住”，这样的服务概念可谓领先各地多年。
出人意料的是，博士后公寓投入使用当年入住率较低。经当时的21世纪人才报实探，第一个月仅入住4户人员，其中3户为上海国际集团做研究的博士后。
一个原因是当时周边生活配套、教育配套尚不健全，另一个重要原因在于博士后公寓的费用较高，当时博士后公寓的管理策略是入住价格应遵循市场化运作的原则——国家和政府投资把公寓建起来以后，不能再无偿免费向博士后提供。
由于房屋条件较好，指导价定为两室一厅月租2500元，这个价格在2003年令人难以接受。当时张江汤臣豪园188平米的四室三卫住宅月租也仅为1900元。
价格高也是博士后群体的普遍反应。据了解，上述三位博士后的经费由单位提供。其中一位博士后表示，单位会出一部分房租，但大多数还是从工资津贴里扣。
或是吸取经验，之后，尤其“十二五”以来，上海人才公寓月租低于周边市价1~3成已成惯例，稍低于周边市价1成左右较为常见。具体来看，一些区域或企业还会对人才住房进行现金补贴。另一个新趋势是，各地新建的人才公寓项目正在努力申请纳入市级公租房范围，如此，租客可使用公积金支付房租。这样算来，人才公寓的实惠是显见的。
摇摆的两端：资源倾斜还是保障普惠
更为普遍关注的是人才公寓的申请问题。申请人才公寓分为个人申请和通过公司申请两种，整体来看，公司申请渠道更为普遍。
例如，2013年张江发布了《上海市张江高科技园区人才公寓管理办法》，在该文件中，以企业为申请主体，后续的操作方式为“企业通过审核，在申请平台上注册了账号，该企业的员工就可以在统一的网络平台上申请，对园区内所有符合条件的企业员工公平开放”。
近年新建的虹桥人才公寓，以企业申请为主（符合人才公寓入住条件的企业员工向本企业提出申请，企业审核后统一向管委会申报），部分房源也可个人申请，但落实较难。
据报道，2017年至2019年底，虹桥人才公寓为近80家企业配租人才公寓1367套，包括文晔领科、唯品会、爱康集团、正荣集团等。资源向重点产业、重点企事业单位倾斜的趋势依然明显。
另一部分可个人申请的房源例如恒基旭辉中心项目，原因是该项目属于闵行区属公租房，因此符合该区筹公租房条件的个人也可申请。
这会带来一个问题，同时身为资源倾斜性的人才公寓和普惠性的公租房，两个定位在具体配租时谁上谁下？
从恒基旭辉中心来看，明显还是走企业申请渠道的人才公寓属性占据上风。据东方网报道，恒基旭辉中心是集商品房、商住两用别墅和公租房为一体的住宅小区，其中4个楼道112套公租房人才公寓主要服务于虹桥商务区的入驻企业。目前，唯品会、正荣地产、中骏置业等22家大中型企业的83位中高层管理人员入住其中。
时下，政府方、园区方人才公寓的筹建正和公租房、保障性租赁住房结合在一起。但以企业申请为主导的人才公寓配租模式下，各区域的人才公寓资源向重点企事业单位倾斜，而这些企事业单位往往已是市场竞争中的强者。如此，人才公寓与公租房、保障性租赁住房的普惠性质有一定的冲突，甚至出现挤兑。
一个案例是，接受个人申请的陆家嘴金融城人才公寓，开业一年内达到满租并进入排队轮候状态。不过也是在一年后，其中3栋楼的租户被告知，租约到期后将不再续租，而被转租给上海纽约大学作为学生、教职工宿舍。
该人才公寓原本最长可以租6年，这和上海公租房的标准是一致的。仅一年便通知“走人”让租客愤慨，并质疑这违反公租房的规定。而陆家嘴金融城人才公寓，是企业用自有住宅用地自筹、自建的公租房项目，并且独立运营管理。
当时租客收到消息，“为支持上海纽约大学落户陆家嘴金融城，陆家嘴（集团）公司同意将人才公寓三栋公寓整幢租赁予上海纽约大学……”。明显，该摩擦的出现，正在于陆家嘴（集团）出于招商需求，将租赁住房的资源倾斜给重点企事业单位，从而挤兑了区域内普通青年人才的租房需求。
尽管上述案例发生在近十年前，但这种挤兑并未减少，只是未以冲突的形式发生，而是隐性的存在。例如上文提到的恒基旭辉人才公寓公租房。同时，澎湃研究所研究员多方调研得知，两位申请同一个公租房小区同一种户型的青年，一位通过公司申请，据称公司与相关集团有合作关系，不到1个月已轮候到房源成功入住。另一位由个人走标准公租房申请程序，材料虽不难办，但前面排队超1000位人员，预计轮候时间超过1年。
当越来越多人才公寓纳入保障性租赁住房及公租房体系，在现有配租模式下，如何把握公租房、保租房体系中的人才公寓定向倾斜和普惠性两端的平衡、保障普通青年人才即一般新市民群体的权益，仍需各区域乃至全市层面进行统筹、厘清。
【筹建】
“十四五”新变：搭上保租房筹建大船
无论人才公寓、公租房还是新诞生的保租房，一个核心问题是供给不足。多位青年反映，轮候公租房的时间较长，不乏有等待一、两年尚未排到的情况。
如何有效筹建更多人才公寓是上海正在开展的任务。
据研究，上海现有人才公寓来源可分为三类。第一类是各类投资主体和政府认定的，按照一定优惠向引进人才提供的公租房。第二类是园区及企事业单位在自有土地上建设的公寓，为特定人才提供。第三类是2017年上海市规土局出让、国企开发的“只租不售”房和“租赁住房”地块。
实际上，在2022年1月上海发布《关于加快发展本市保障性租赁住房的实施意见》（以下简称《意见》）后，上述三类来源都已被归入保租房中。
《意见》写明：
（1）市、区房屋管理部门认定的公共租赁住房统一纳入保障性租赁住房管理，并按照本市公共租赁住房专项管理政策进一步从严管理。
（2）市、区房屋管理部门认定的单位租赁房统一纳入保障性租赁住房管理。
（3）市、区国有企业通过各种方式获得租赁住房用地投资新建的全自持租赁住房，由区房屋管理部门统一认定后，纳入保障性租赁住房管理。
另外，其他符合条件的租赁住房，也可自愿申请，经认定后纳入保租房管理。
对于保租房的定位，上述《意见》指出：“努力满足新市民、青年人对美好居住生活的向往……为服务上海人才引领发展战略、提升城市竞争力和软实力提供支撑保障”。
这意味着，人才公寓进一步扩大建设规模的房源来源、筹建渠道和保租房已高度同步了。这也不难理解上文所述的一些行政区直接选择在新建保租房、公租房中挑选一定数量的房源作为人才公寓。
上海“十四五”保租房的目标规模可谓史无前例——“十四五”期间，上海计划新增建设筹措保障性租赁住房47万套（间）。到今年年底，计划建设筹措保障性租赁住房24万套（间），完成“十四五”目标总量的一半以上。
可对比的一个数据是，截至2020年，上海市公租房累计建设筹措房源约18万套。今年一年计划筹措的保租房数量，将超过过去多年上海所有公租房的总和。搭在保租房的大船上，参考徐汇区拿出超30%房源作为人才公寓的比例，人才公寓也将迎来迅速增长。
两大筹建渠道迎系列新政
如何筹措这些房源？
上海已明确相关国企将在集中新建全自持租赁住房的方面发挥主力军作用，这也将纳入相关国企考核评价范围。同时在新增租赁用地较为有限的背景下，用好存量房源、“自有土地”是另外两个关键的路径。
正如《意见》所指示的，“继续推进利用集体经营性建设用地、企事业单位自有土地、产业园区配套用地、新供应国有建设用地和存量闲置房屋，新建、配建、改建保障性租赁住房。”
实际上，近几年的政策早已为上海大规模建设保租房铺路。
在利用集体土地、自有土地的角度，2016年发布的《关于进一步深化人才发展体制机制改革加快推进具有全球影响力的科技创新中心建设的实施意见》，上海为鼓励企事业单位、产业园区利用自用存量工业用地建设人才公寓（单位租赁住房），将人才公寓等配套服务设施建筑面积占项目总建筑面积的比例由7%提高到不超过15%。
不过，践行下来多少存在部分主体意愿不强的问题。据上海社会科学院应用经济研究所研究员万勇、博士研究生龙腾调研发现，部分园区管理方认为散点式建设不利于园区整体运营，配套建设成本大，因此园区不愿建。另一方面，企业认为建后管理成本大，包括物质投入、人力投入等，因此企业不愿建。
整体而言，仍是自建人才公寓的盈利模式难以解决的问题，对于不少园区、企事业单位而言，若非强行完成任务，其主动建设人才公寓的热情并不高。
再从改建存量房源这条渠道看，包括上海在内的多个城市严控“商改住”，但“商改租”在上海、深圳两地已经松口。上海住房“十四五”规划提出，“结合城市更新，在满足结构、消防和治安管理等安全底线的前提下，支持存量房屋依规改建转化为租赁住房”“鼓励中心城老旧商务楼宇改造为租赁住房”。
不过，据市场主体反映，“商改租”可能涉及土地使用性质的问题，同时很难通过消防审查，还面临价格较高的商水商电。
对上述问题，在《意见》中已有一些更具体的指导意见，从规划及土地政策角度支持保租房发展。例如“允许非居住存量房屋改建为保障性租赁住房，在用作保障性租赁住房期间，不变更土地使用性质，不补缴土地价款”。另外，非居住存量房屋改建为保租房后，也将用水、用电、用气价格按照居民标准执行。
值得注意的是，由于建设及运营保租房资金回笼周期较长，保租房等长租产品普遍存在“钱从哪来”的问题。近日，深圳市人才安居集团申报保障性租赁住房证券化产品即REITs，这是全国首个正式申报的保租房REITs的项目，如果成功将有助于租赁企业资金的稳健及持续发展。
上海的相关文件，也提出了试点推进以保障性租赁住房为基础资产的基础设施不动产投资信托基金（REITs）。此类金融创新或将为包括人才公寓在内的保租房提供新的可持续发展路线。
【反思】
占有保租房配额的人才公寓，不宜继续倾斜重点单位
从公共经济理论角度而言，人才住房的本质是保障性住房，作为公共产品更好满足人才住房需求，发挥正外部效应。在保租房横空出世以前，尚未出现特地针对青年人、新市民群体的租赁用房，人才公寓最接近这个概念，也满足了许多青年人对稳定租赁住房的想象。
不过，当保租房开始大量建设供应，人才公寓的定位略显尴尬。整体看，主要通过地方重点企业申请的人才公寓，其分配保留着较为浓重的产业配套色彩，服务于特定企业、特定人群，也服务于地方招商引资、产业发展，并非是一些宣传中暗示的普惠公共产品。
步入“十四五”，随着保租房的诞生，在一些地区的实际工作中，人才公寓开始与保租房、公租房的筹建融为一体，占据其中部分比例的房源，甚至是择优的房源。而保租房、公租房具有明显的公共属性，讲究普惠普适。这中间形成一定矛盾。
考虑到保租房中部分来源为园区平台、企事业单位用自由土地建设，这部分房源面向本单位、本系统职工定向供应，这较为合理。但若房源来自于区域统一筹建例如由相关国企新建，享受了中央、全市层面的诸多优惠政策，那么这部分保租房不宜再作为向一些重点企业倾斜的定向人才公寓，而是更好发挥其公共属性，面向更广大青年群体。相应的，这部分人才公寓应改变对企业申请渠道的倚重、以个人申请为主。
进一步看，上述各园区定向供应的人才公寓多采用由公司统一收集申请信息、再报园区管委会的“公司申请”方式，如何保障公司申请渠道内部的公正性？这仍是一个需要重视的问题。毕竟，未来这部分人才公寓的建设运营也将享受保租房的优惠政策。
一个方案是，可借鉴张江此前的做法——企业在申请平台上注册账号后，该企业的员工通过统一的网络平台上申请，对园区内所有符合条件的企业员工公平开放。保租房也应建设全市统筹衔接的“一网通管”信息平台，将各园区、各单位的定向人才公寓也纳入其中。
聚焦金融创新，破解“筹建难”
2016年左右上海一度提出原则上已不再大规模建设市筹公租房，转而通过区内收购、改建、代理经租等方式筹措房源。当时，“代理经租”的公租房模式火热，原因在于“代理经租”可减少新建公租房带来的财政压力，并大大缩短公租房的运行周期。
但从“十四五”以来的相关文件来，新建、改建保租房的渠道重回主流，并对新建保租房的规模提出要求。未来人才公寓的筹建也席卷在这个过程中。
新建、改建保租房的难题是前期投入大、回笼资金慢，短时间内即便是保本微利也不容易实现。因此，无论是企事业单位还是产业园区对使用自有闲置土地建设租赁用房的热情不高。从市场端来看，因盈利模式不清晰，市场化长租公寓企业也曾大量折戟。
不过，保租房资金收入具有可持续性，所谓细水长流、后继有力。因此有必要重视对相关企业的金融财税支持，支撑保租房早期的建设运营。重要的是，金融方面除了落实基本的、合理的贷款支持，应鼓励探索创新高效的金融手段，多渠道募集基金，创新保租房背后的资本运作模式，趟出新路，提升企事业单位的参与积极性。
目前，在财税和金融方面，上海已有一些明确的措施，例如财税方案保租房项目享有税收优惠、并免收城市基础设施配套费。金融上，支持向保租房自持主体提供长期贷款，建设保租房的集体经营性建设用地使用权还可以办理抵押贷款。
从全国层面看，一些创新方向已开始探索，例如鼓励符合条件的企业发行公司信用类债券，用于保租房的建设运营；探索以保租房为基础资产的基础设施不动产投资信托基金等等。上海应发挥国际金融中心的优势，加速探索金融创新产品与服务。
鼓励集体建设用地“入局”保租房，应关注其利益分配
包括上海在内，全国多地已为集体建设用地建设租赁住房亮起“绿灯”。此前乡镇“人才公寓”也是上海人才公寓的来源之一。上海城镇化率较高，前几年一些靠近产业园区的乡镇曾将集体经营性建设用地开发为人才公寓、乃至市场化的青年长租公寓。但受制于开发水平、盈利模式等原因，一些乡镇“人才公寓”经营状态欠佳。
当下，对于集体经营性建设用地如何“入局”保租房，包括相应的融资渠道、集体企业参与方式等机制都尚在探索完善中，也是多方关注的焦点。除此之外，因集体经营性建设用地的特殊性，它的保租房项目还应特别关注利益分配的问题。
操作得当，或将为一些区域位置较为优势的乡村地区增加稳定收入的渠道。实际上，上海虽全市人均可支配收入很高，断层领先其他长三角城市，但其农村人均可支配收入远低于一批江浙城市包括杭州、宁波、嘉兴、绍兴、苏州、无锡等。
时下，保租房将迎来大规模建设，据产业园区较近的乡村地区也有望分一杯羹。需注意的是，保租房本来就是微利保本的生意，仅靠保租房的利润回报恐怕较为微薄。同时，保租房本是公共产品，比如担纲新建的主力军正是国企。享受保租房带来的发展竞争力的也是全市、或相关园区。那么，当区位良好的集体经营性建设用地“入局”时，是否可采取更多手段，将这部分发展红利补贴给当地，并进一步利益分配？这值得考量。