专家谈丨加快构建以实体经济为驱动的数据基础制度
党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》）首次提出“健全促进实体经济和数字经济深度融合制度”，改变了多年以来“促进数字经济与实体经济融合”（“数实融合”）的提法。从“数实融合”到“实数融合”，这是准确地把握了推动经济高质量发展运行基本规律的重大战略调整。
目前，我国数字产业化的发展已经远远领先于产业数字化，因地制宜地加快发展以实体经济需求为牵引的产业数字化，是促进“实体经济与数字经济深度融合”的动力变革、效率变革和质量变革的重要抓手，是推动我国经济高质量发展的重要途径。
构建数据基础制度的底层逻辑是发挥数据要素对实体经济的乘数效应，推进实体经济和数据要素深度融合，协调和处理与数据生产力发展相适应的数字化生产关系，大幅提升全要素生产率，加快形成同新质生产力更相适应的生产关系。
《决定》指出，建设和运营国家数据基础设施，促进数据共享。上述内容的核心要义是建设和运营国家数据基础设施，以实现数据资源跨地区、跨部门、跨层级共享共用，提升数据资源使用效益。目前，我国尚未实现数据资源跨地区、跨部门、跨层级系统间的互联互通和数据共享，“数据孤岛”问题仍然突出，不仅造成了数据资源的浪费，也导致公众在使用公共数据服务时需要在多个平台间反复操作，极大地增加了时间成本和操作难度。
国家亟需构建全国统一的数据基础设施，更重要的是运营好国家数据基础设施，建立健全以“实数融合”导向的政务数据、公共数据资源体系供需对接机制，推动数据资源精准高效服务实体经济，实现数据资源跨域互联、共享交换，合法有序开发利用数据资源，充分释放数据要素价值，同时要采取必要措施确保各类数据和个人信息的安全。
《决定》提出，加快建立数据产权归属认定、市场交易、权益分配、利益保护制度，提升数据安全治理监管能力，建立高效便利安全的数据跨境流动机制。
笔者认为，构建完善的数据基础制度应当将着力点放在促进实体经济与数据要素的深度融合，推动以实体经济为驱动的数据基础制度建设。
第一，数据产权归属认定，应当标本兼治，既要着力当下，更要立足长远。数据资源作为新型经济资源，具有区别于传统经济资源，数据资源具有可复用新、非消耗性、非竞争性、非稀缺性等特征，数据资源可以被近乎零成本、快速地、无次数限制地复制和利用，且不会发生有形的损耗。当前应抓紧解决数据产权归属认定存在的突出问题，强化数据产权功能，聚焦数据资源的合法持有，构建提高数据产权保护的精准度，加快建立以实体经济与数据要素高度融合的数据产权保护长效机制，构建各类经济主体在数据要素市场公平获取数据资源权利，激发市场主体合法开发利用数据资源的活力和创造力。
第二，《决定》强调，要培育全国一体化技术和数据市场。《中华人民共和国数据安全法》率先以法律的形式确立了“国家建立健全数据交易管理制度，规范数据交易行为，培育数据交易市场”。据不完全统计，全国共设立了80多家数据交易所或数据交易中心，相当于每一个大中城市至少有一个，数据交易机构参差不齐，严重过剩。目前各地分别制定了自己的数据交易规则和制度，交易规则和数据交易安全评价机制不统一，同一批数据在不同的地方数据交易市场中的交易价格有着天壤之别，而且没有形成以实体经济为导向的数据资源交易体系。
根据中国信通院发布的《数据价值化与数据要素市场发展报告（2023年）》，我国数据流通交易仍以场外交易为主，场内数据交易只占数据交易市场总规模的4%。场外交易火爆，内交易冷淡，究其原因主要是场内交易成本高，尤其是合规成本。因此，亟需依法构建全国统一的场内场外数据交易制度，优化数据交易场所的布局，严格控制交易场所数量，按照“先立后破”的原则把数据交易市场的总量做大,同时做好结构调整，淘汰一批不具备交易条件的数据交易机构。尽快出台全国统一的数据交易场所管理办法，构建全国一体化的数据交易市场和交易规则，制定全国统一的数据交易、安全等标准体系，大幅度降低数据交易成本。
第三，构建公平高效的权益分配与利益保护制度，权益分配是价值的付出与回报，利益保护不仅是“数据权益”，应重点聚焦“与数据有关权益”的保护制度，构建由市场评价贡献、按贡献决定报酬的与数据有关权益的分配制度。《决定》提出，要提高劳动报酬在初次分配中的比重。数据要素的收益分配应重点建立初次分配制度，因为数据要素的初次分配是最基本、最基础、最直接的知识劳动创造价值的过程，要结合数据要素的特征，优化初次分配的结构和权重，构建有利于数据要素价值收益向数据使用价值和价值创造者合理倾斜的利益分配制度。
第四，数据要素市场的安全治理必须要坚持安全与发展并重、鼓励与规范并举的原则，健全安全可控与弹性包容的数据要素治理规则体系，既要遵循安全可信，又要体现弹性包容。提升数据安全治理监管能力，是逐步实现数据要素价值创造和构建数据要素市场良好秩序的过程，需要构建多元主体参与数据要素价值化过程的生态系统联动机制。社会力量多元参与主体的协同数据安全治理，主要集中于三大协同治理主体，即政府、企业和社会，其中政府的作用是服务和监管、企业的义务是履责、社会的功能是监督。
第五，建立高效便利安全的数据跨境流动机制，其中“高效”不仅仅是“高效率”，更强调“高效能”，即规范如何正确地处理数据跨境流动的能力。2023年11月28日实施的《促进和规范数据跨境流动规定》（简称：《规定》）主要聚焦和平衡在高效促进数据跨境流动的前提下，规范数据跨境流动行为。《规定》对2022年9月1日实施的《数据出境安全评估办法》作出了调整，具有三大亮点：一是国际贸易、跨境运输、学术合作、跨国生产制造和市场营销等活动中收集和产生的数据向境外提供，不包含个人信息或者重要数据的，免予申报数据出境安全评估、订立个人信息出境标准合同、通过个人信息保护认证，这几个领域几乎涉及了数据出境的所有场景；二是在个人信息出境方面，预计一年内向境外提供1万人以上、不满100万人个人信息的，可通过标准合同方式出境，无需申报评估。“关键信息基础设施运营者以外的数据处理者自当年1月1日起累计向境外提供10万人以上、不满100万人个人信息（不含敏感个人信息）或者不满1万人敏感个人信息的，应当依法与境外接收方订立个人信息出境标准合同或者通过个人信息保护认证”，无需申报评估；三是对“重要数据”认定作出新规定，鉴于“重要数据”必须实施强制性安全评估，且《数据出境安全评估办法》关于“重要数据”的概念侧重于危害结果，范围模糊且宽泛，在安全评估时很难判断。对此，“新规”提出：未被相关部门、地区告知或者公开发布为重要数据的，数据处理者不需要作为重要数据申报数据出境安全评估。
总之，构建良好数据要素生态体系，其基本要旨是发挥法治固根本、稳预期、利长远的重要作用。当前，应加快构建以促进实体经济高质量发展的数据基础制度，更好地协调和处理与数据生产力发展相适应的数字化生产关系。《决定》强调，重大改革于法有据、及时把改革成果上升为法律制度。笔者建议，在数据基础制度相对完备和成熟后，要及时优化并上升为国家法律，最终形成我国数据要素市场的法律与司法制度。
（作者系浙江大学双聘教授、博导，中国数据要素50人论坛主席、中国科协决策咨询首席专家、工信部ICT经济专家委员会委员。）
编辑：韩永军刘畅于莉莉