邮寄、留置、公告，4次送达均不符合法定要件，市监行政处罚决定被撤销
来源：老梁市监论谈
北京市第一中级人民法院
行政判决书
（2019）京01行终1138号
上诉人（一审被告）北京市市场监督管理局，住所地北京市海淀区苏州街36号。
法定代表人冀岩，局长。
委托代理人吴金钻，北京市市场监督管理局法制处公职律师。
委托代理人曹慧，北京达晓律师事务所律师。
被上诉人（一审原告）北京名辉餐饮管理有限公司，住所地北京市昌平区沙河镇百沙路轻轨东侧5号楼-10号。
法定代表人周登辉，执行董事。
委托代理人邢江峰，北京久维律师事务所律师。
上诉人北京市市场监督管理局（以下简称市场监管局）因不予受理行政复议申请决定一案，不服北京市海淀区人民法院（2019）京0108行初299号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
2019年1月14日，市场监管局针对北京名辉餐饮管理有限公司（以下简称名辉餐饮公司）的行政复议申请，作出京市监复字〔2019〕17号不予受理行政复议申请决定书（以下简称被诉决定），该决定载明的申请人是名辉餐饮公司，被申请人是原北京市工商行政管理局海淀分局（以下简称原海淀工商分局）。市场监管局认为：“《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称复议法实施条例）第二十八条第四项规定：‘行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：(四)在法定申请期限内提出;’由此可知，在法定申请期限内提出行政复议申请是行政复议机关受理行政复议申请的必要条件，根据《中华人民共和国行政复议法》(以下简称行政复议法)第九条规定，“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请;但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。……本案中，申请人主张其目前未收到处罚决定原件，其于2018年12月25日签收京工商海稽查催告字〔2018〕第15号《北京市工商行政管理局海淀分局行政决定履行催告书》(以下简称15号催告书)时，才收到被申请人提供的处罚决定复印件。本局经核实，被申请人于2018年3月22日作出处罚决定后，于2018年3月26日到申请人住所地北京市昌平区沙河镇百沙路轻轨东侧5号楼-10号直接送达处罚决定，因现场无法联系到申请人的法定代表人，被申请人即在北京隆兴嘉业商场有限公司的工作人员见证下，将处罚决定留置在被申请人住所，并采取拍照方式记录了送达过程。2018年3月30日，被申请人按照申请人的法定代表人身份证住址即河南省息县包信镇张郑庄村寨里东队邮寄送达处罚决定，EMS快递单号为1068627448728,该邮件未妥投且于2018年4月12日被退回至被申请人处。2018年4月16日，被申请人作出《北京市工商行政管理局海淀分局行政执法公告》，将处罚决定张贴公告于被申请人公告栏。2018年6月15日，公告期满。故，被申请人在作出处罚决定后已采取留置送达、公告送达等多种方式向申请人进行送达。在处罚决定已告知申请人申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限，且申请人未举证证明存在不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的情况下，其至迟应于2018年6月15日起六十日内提出行政复议申请。申请人于2019年1月7日向本局提出行政复议申请，明显超过法定申请期限，依法不应受理。综上所述，申请人的行政复议申请不符合复议法实施条例第二十八条规定的受理条件。根据行政复议法第十七条第一款之规定，对申请人名辉餐饮公司提出的行政复议申请，本局决定不予受理。”
名辉餐饮公司针对被诉决定向一审法院提起行政诉讼，请求撤销被诉决定，判令市场监管局受理其提出的复议申请，并判令市场监管局承担诉讼费。
一审法院认为：根据行政复议法第十二条的规定，市场监管局作为北京市海淀区市场监督管理局（以下简称海淀区市场监管局）的上一级主管部门，依法负有相应的行政复议职责。行政复议法第九条第一款规定:“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请;但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。”此外，《中华人民共和国行政处罚法》第四十条规定，行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人;当事人不在场的，行政机关应当在七日内依照民事诉讼法的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人。同时，参照《中华人民共和国民事诉讼法》(以下简称民事诉讼法)第八十六条规定:“受送达人或者他的同住成年家属拒绝接收诉讼文书的，送达人可以邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场，说明情况，在送达回证上记明拒收事由和日期，由送达人、见证人签名或者盖章，把诉讼文书留在受送达人的住所;也可以把诉讼文书留在受送达人的住所，并采用拍照、录像等方式记录送达过程，即视为送达。”该法第八十八条规定:“直接送达诉讼文书有困难的，可以委托其他人民法院代为送达，或者邮寄送达。邮寄送达的，以回执上注明的收件日期为送达日期。”该法第九十二条第一款规定:“受送达人下落不明，或者用本节规定的其他方式无法送达的，公告送达。自发出公告之日起，经过六十日，即视为送达。”根据上述法律规定，行政机关留置送达行政处罚决定书的前提条件系受送达人拒绝接收该处罚决定。行政机关公告送达行政处罚决定书的前提条件系受送达人下落不明，或已穷尽其他送达方式仍无法送达。本案中，根据原海淀工商分局作出的现场笔录记载，该局于2018年3月26日到名辉餐饮公司住所地送达京工商海处字〔2018〕第307号行政处罚决定书（以下简称第307号处罚决定），执法人员在现场拨打该公司法定代表人的联系电话，法定代表人未接听电话。执法人员遂将该处罚决定留在名辉餐饮公司住所地。因该公司法定代表人未接听电话，本案现有证据亦不能证明该公司法定代表人当天拒收该处罚决定，故原海淀工商分局的上述送达方式不符合民事诉讼法第八十六条有关留置送达适用的前提条件。后原海淀工商分局向该公司法定代表人位于河南省息县的身份证住址邮寄第307号处罚决定。该邮件因家中无人接收被退回，原海淀工商分局遂于同年4月16日向名辉餐饮公司公告送达该处罚决定。因原海淀工商分局系向名辉餐饮公司法定代表人个人住址邮寄处罚决定，并非向该公司地址邮寄，未穷尽送达方式，故原海淀工商分局的公告送达行为亦不符合民事诉讼法第九十二条第一款有关公告送达适用的前提条件。鉴此，市场监管局认定名辉餐饮公司至迟应于上述公告送达届满之日即2018年6月15日起六十日内提出行政复议申请系认定事实不清，法院应予纠正。此外，名辉餐饮公司提出的行政复议申请是否应予受理，还需要市场监管局进行审查，故法院判决该局在一定期限内对名辉餐饮公司提出的行政复议申请重新进行处理。
一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条及第七十条第一项之规定,判决：一、撤销市场监管局作出的被诉决定;二、责令市场监管局在法定期限内对名辉餐饮公司提出的行政复议申请重新作出处理;三、驳回名辉餐饮公司的其他诉讼请求。
上诉人市场监管局上诉称：1.上诉人依法履行了法定复议职责，行政复议程序合法；2.上诉人作出的被诉决定认定事实清楚，适用法律正确，涉案处罚决定已依法送达，一审法院关于本案留置送达、公告送达违法的认定错误；3.原海淀工商分局已尽到送达义务，其中，2018年3月22日，原海淀工商分局工作人员电话通知名辉餐饮公司的法定代表人领取第307号处罚决定书，该法定代表人未领取，同年3月26日，原海淀工商分局工作人员到名辉餐饮公司直接送达，因无法联系到法定代表人，且现场负责人拒绝接收，故留置送达，同年3月30日，原海淀工商分局工作人员向名辉餐饮公司法定代表人身份证载明的地址邮寄送达，该邮件后被退回，同年4月16日，原海淀工商分局工作人员将处罚决定书张贴于该局公告栏内公告送达。被上诉人未能就其不知道或者不应当知道处罚决定作出合理说明，有意逃避送达，被上诉人提出行政复议申请超过法定申请期限。上诉人的上诉请求是撤销一审判决，判决驳回被上诉人的诉讼请求。
被上诉人名辉餐饮公司对一审判决没有异议，其请求维持一审判决。
在举证期限内，名辉餐饮公司未向一审法院提交证据。
在法定举证期限内，市场监管局向一审法院提交了如下证据：1.行政复议申请书及证据材料，证明名辉餐饮公司不服原海淀工商分局作出的第307号处罚决定，向市场监管局提出行政复议申请;2.第307号处罚决定送达证据，证明市场监管局依法核实原海淀工商分局送达第307号处罚决定的证据材料;3.行政复议有关事项审批表，证明市场监管局依法审批作出被诉决定;4.被诉决定，EMS特快专递详情单，证明市场监管局向当事人依法送达被诉决定。同时，市场监管局出示行政复议法、复议法实施条例、《工商行政管理机关行政处罚程序规定》作为其作出行政行为的法律依据。
上述证据均经庭审质证，一审法院认为，市场监管局提交的证据4中的被诉决定系本案被诉行政行为，不能作为证据使用；市场监管局提交的证据2、证据3形式上符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中规定的提供证据的要求，法院予以采纳，但对该证据的证明目的，法院不予采信。市场监管局提交的其他证据形式上符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中规定的提供证据的要求，法院予以采信。
本院经审查，同意一审法院对证据的认证意见。
本院经审理查明：2018年3月22日，原海淀工商分局向名辉餐饮公司作出第307号处罚决定，决定对该公司罚款34021.22元。名辉餐饮公司不服，于2019年1月7日向市场监管局申请行政复议，请求撤销原海淀工商分局作出的第307号处罚决定。2019年1月7日，市场监管局收到名辉餐饮公司的复议申请。原海淀工商分局向市场监管局提交了第307号处罚决定的送达材料。其中，原海淀工商分局于2018年3月26日作出的现场笔录记载:“执法人员到北京市昌平区沙河镇百沙路轻轨东侧5号楼-10号当事人的经营场所送达《行政处罚决定书》京工商海处字〔2018〕第307号，在现场拨打当事人法定代表人的联系电话，未接，向当事人的现场负责人赵文说明来意，请商场的管理部门北京隆兴嘉业商场有限公司的工作人员张永清、傅博在场见证，执法人员将上述行政处罚决定书留置在当事人经营场所。现场拍摄了照片。”此外，原海淀工商分局作出的行政执法检查通知单显示，该局曾于2017年9月22日对名辉餐饮公司位于北京市海淀区清华东路甲1号凯时广场二层的经营场所进行执法检查。名辉餐饮公司营业执照显示该公司住所为北京市昌平区沙河镇百沙路轻轨东侧5号楼-10号。2018年3月30日，原海淀工商分局按照名辉餐饮公司法定代表人身份证住址(即:河南省息县包信镇张郑庄村寨里东队)邮寄第307号处罚决定，EMS快递单号为1068627448728。同年4月12日该邮件因家中无人接收被退回至原海淀工商分局。同年4月16日，原海淀工商分局作出行政执法公告，向名辉餐饮公司公告送达第307号处罚决定。市场监管局经审查认定原海淀工商分局在作出第307号处罚决定后，已采取留置送达、公告送达等多种方式向名辉餐饮公司进行送达。名辉餐饮公司至迟应于公告送达期满之日即2018年6月15日起六十日内提出行政复议申请。现名辉餐饮公司于2019年1月7日提出行政复议申请，明显超过法定申请期限，不符合复议法实施条例第二十八条规定的受理条件。2019年1月14日，市场监管局作出被诉决定。同年1月17日，市场监管局向名辉餐饮公司邮寄该复议决定，名辉餐饮公司于次日签收。名辉餐饮公司认为其于2018年12月25日签收15号催告书时，才收到原海淀工商分局提供的第307号处罚决定复印件，其复议申请并未超期。名辉餐饮公司遂向法院提起行政诉讼。
另查，原海淀工商分局因机构改革变更为海淀区市场监管局。
本院认为，根据行政复议法第十二条的规定，市场监管局作为海淀区市场监管局的上一级主管部门，具有行政复议职责。行政复议法第九条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请，但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。《中华人民共和国行政处罚法》第四十条规定，行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人，当事人不在场的，行政机关应当在七日内依照民事诉讼法的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人。
根据民事诉讼法第八十六条规定，受送达人或者他的同住成年家属拒绝接收诉讼文书的，送达人可以邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场，说明情况，在送达回证上记明拒收事由和日期，由送达人、见证人签名或者盖章，把诉讼文书留在受送达人的住所，也可以把诉讼文书留在受送达人的住所，并采用拍照、录像等方式记录送达过程，即视为送达。该法第八十八条规定，直接送达诉讼文书有困难的，可以委托其他人民法院代为送达，或者邮寄送达。邮寄送达的，以回执上注明的收件日期为送达日期。该法第九十二条第一款规定，受送达人下落不明，或者用本节规定的其他方式无法送达的，公告送达。自发出公告之日起，经过六十日，即视为送达。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第一百三十条的规定，向法人或者其他组织送达诉讼文书，应当由法人的法定代表人、该组织的主要负责人或者办公室、收发室、值班室等负责收件的人签收或者盖章，拒绝签收或者盖章的，适用留置送达；民事诉讼法第八十六条规定的有关基层组织和所在单位的代表，可以是受送达人住所地的居民委员会、村民委员会的工作人员以及受送达人所在单位的工作人员。
根据上述法律规定，直接送达是法律规定的一般的送达方式，也是行政机关应当首先采用的送达方式。本案中，原海淀工商分局称其执法人员电话通知名辉餐饮公司法定代表人领取行政处罚决定书，该法定代表人未领取。首先，名辉餐饮公司否认接到过上述电话通知，原海淀工商分局或市场监管局亦未提交拨打电话的证据。其次，即使原海淀工商分局的执法人员电话通知后，名辉餐饮公司法定代表人未到场领取行政处罚决定书，亦不能以此证明名辉餐饮公司拒绝领取行政处罚决定书。原海淀工商分局在名辉餐饮公司经营地点送达行政处罚决定书时，名辉餐饮公司的法定代表人或授权代表未在场，亦不能以此证明无法直接送达。名辉餐饮公司法定代表人身份证载明的地址并非名辉餐饮公司的注册或经营地址，原海淀工商分局向该地址邮寄处罚决定书，不具有合法性。
根据上述法律规定，留置送达是直接送达存在困难或障碍时的补充送达方式，适用留置送达的前提条件是法人的法定代表人、该组织的主要负责人拒绝接收处罚决定书，且应当有居民委员会、村民委员会等基层组织的人员作为见证人，原海淀工商分局的工作人员在现场拨打名辉餐饮公司法定代表人的联系电话，法定代表人未接听电话，仅此不足以证明该公司拒绝接收处罚决定书，现场笔录载明的见证人亦不符合上述法律规定。原海淀工商分局的留置送达不符合法定要件。
根据上述法律规定，只有在直接送达、邮寄送达、留置送达等送达方式完全不能送达的情况下，才能适用公告送达。原海淀工商分局未穷尽合法送达方式，市场监管局提交的证据亦不能满足适用公告送达的上述条件。
综上，原海淀工商分局的4次送达均不符合法定要件，市场监管局认定名辉餐饮公司至迟应于上述公告送达届满之日即2018年6月15日起六十日内提出行政复议申请，系认定事实不清。鉴于市场监管局对名辉餐饮公司提出的行政复议申请应否予以受理还需进一步审查，故一审法院判决撤销被诉决定，责令市场监管局重新作出处理，并驳回名辉餐饮公司的其他诉讼请求并无不当。市场监管局的上诉理由缺乏事实和法律依据，本院对其上诉请求不予支持。
据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持一审判决。
二审案件受理费50元，由上诉人北京市市场监督管理局负担（已交纳）。
本判决为终审判决。
审判长乔 军
审判员何君慧
审判员范术伟
二〇一九年十二月二十三日
法官助理李晓琼
书记员冯盼盼
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