扩张性财政政策还有空间吗
连平/文
当前我国经济延续复苏态势，但恢复的基础尚不牢固，内生需求不足，信心和预期不稳。
为尽快实现经济企稳回升，年初以来宏观政策积极举措，财政政策加力提效，货币政策持续逆周期调节，整体上显现了扩张性基本特征。7月24日召开的政治局会议，要求精准有力地实施宏观调控，加强逆周期调节和政策储备，宏观政策加力提效并更加注重针对性。为持续有效扩大内需，推动经济平稳健康恢复，财政政策仍将发挥十分关键的积极作用。
市场普遍关心的问题是，扩张性财政政策还有空间吗？
当下，积极财政政策需要继续加力提效，用好财政资金直达机制，合理加快财政支出进度，全面提升资金支付效率，实现政策的针对性与连续性，从多方面持续发力。
一是继续优化和延续税费优惠政策。减免中小微企业增值税、所得税，缓缴或降低社保费、提前退税、提高研发费用加计扣除比例、降低用能、房租和物流费用。通过这些优惠税费举措，大力支持科技创新、先进制造业、乡村振兴、区域持续发展等。
二是继续加大民生领域的财政支出力度。用好社会保险补贴、职业培训补贴、创业担保贷款及贴息等政策，支持青年就业创业；上调城乡居民基本养老金水平，加强困难家庭救助帮扶力度。
三是进一步加快政府投资步伐。加码政策性开发性金融工具，持续加强重点项目储备和投后管理，推进基建与新基建，加快释放投资需求，带动下游产业链发展，尤其是支持新能源发展。
伴随着扩张性财政政策的持续实施，近年来我国财政赤字保持在较高水平。
2018——2022年，财政赤字五年平均水平为3.0%；较之前十年平均赤字水平高出0.93个百分点；这五年平均广义赤字水平达到4.72%，为之前十年平均赤字的2.2倍。与此同时，政府债务大幅增长。这五年，中央债券发行规模由4.08万亿元上升为9.9万亿元；地方政府一般债（包括再融资一般债）发行规模由2.22万亿元增加到2.24万亿元，专项债（包括再融资专项债）则由1.95万亿元增至5.13万亿元。
在中央和地方政府债务快速增长的同时，我国政府部门的杠杆率持续快速上升。按照国际清算银行口径，即非金融核心债务占经济体GDP的比例，使用的概念泛指中央政府、地方政府和社会保障基金，不包括中央银行和私有制企业；其核心债务工具包括货币、存款、贷款以及债券。按此口径，中国政府部门的杠杆率相对较低，2022年末为77.7%。而同期美国的这一比例则为111.9%，日本为228.4%，欧元区为91.9%，英国为101.8%，德国相对较低为66.2%；发达经济体平均为108.7%，新兴经济体为65.3%，G20国家为93.7%。
另一个可参考的口径是中国社会科学院国家资产负债表中心的口径，即（国债余额+地方债余额+其他债余额）/GDP。根据该中心提供的数据，2022年末，我国政府杠杆率为50.4%，其中地方政府杠杆率为29%，中央政府杠杆率为21.4%，而2018年这两个数字分别为20%和16.3%。近年来每年平均增长2.88个百分点。2023年二季度末，我国政府杠杆率达到52.6%，地方政府杠杆率为31.2%，中央政府杠杆率为21.4%。可见，主要是地方政府杠杆率上升推动了政府部门整体杠杆率的上升，但该杠杆水平仍在所谓国际上通用的60%的政府债务风险控制标准参考值之下。而事实上，这所谓的60%的国际警戒线并没有多少国家真的把它当回事。尤其是发达国家，绝大部分发达国家的这一比率都大大超过60%。时至今日，并没有哪一国家杠杆水平超出60%参考值后出现明显经济金融风险的典型案例。相比较而言，我国政府负债率和杠杆率水平表明我国政府债务状况总体上平稳和良好。
诚然，相比我国政府整体债务状况，地方政府债务状况是需要引起警惕的。2020年全国地方政府的债务率为93.6%，2021年大幅增至105.8%，2022年更是达到125.3%。一些地方政府的债务率已超过国际通行的警戒区上限150%（IMF），其债务形势十分严峻。另一个令人关注的问题是，地方政府存在一定规模的隐性债务。根据IMF的数据，2023年我国地方政府融资平台债务总额可能会达到65万亿元人民币左右。虽然不能简单地将地方融资平台债务总额与隐性债务划上等号，但其中部分层级低的融资平台债务可能部分地成为地方政府隐性债务。从目前的制度安排看，中央政府不会直接代替地方政府归还债务，但会运用多种方式减轻地方政府还本付息压力，如增加其转移收入、适当减少地方政府事权、有效盘活其资产等。7月24日政治局会议明确提出了化解地方政府债务风险的要求，中央政府的相关部门将落实相关政策。
近年来，受疫情冲击、内需减弱、外部环境趋紧等因素影响，加之大规模减税降费等稳增长政策实施，全国财政收入尤其是税收收入增速下降，2020年与2022年税收收入分别下降了2.3%和3.5%；而刚性支出却增加。相比于中央政府，地方政府财政面临艰难处境，2020——2022年地方本级财政收支缺口平均每年超过10.8万亿元，较之前十年平均值高约4.6万亿元；国有土地使用权出让收入下降明显，地方政府性基金收支缺口由2019年的7776亿元大幅上升至三年疫情平均2.4万亿元左右；虽然地方政府债券尤其是专项债发行规模上升，但仍不足以满足地方财政需求。
针对地方财政紧张问题，近几年中央也做出了诸多努力，2022年5月发文要求加大盘活存量资金力度，强调减少不必要的财政开支，提高财政的有效性与针对性，遏制增量隐性债务、化解存量隐性债务，拓宽社会投资渠道，加大政策性开发性融资支持等；今年7月政治局会议强调要制定实施一揽子化债方案。今年二季度以来，公共财政收入累计同比增速升至10%以上，政府性基金收入下降幅度也由此前的-20%升至-15%；一系列政策措施出台并有效落地，在一定程度上缓解了政府尤其是地方政府的财政压力。未来一个时期，地方政府债务压力依然不小，但运行态势会相对平稳。
通常国际上从流量角度考察政府债务水平，即政府债务与GDP之比，很少关注存量角度。重要的原因是西方国家很少拥有国有金融资产和国有实业资产，国有经济的成分处于微不足道的水平；自然资源虽然不同程度的存在，但变现需要有个过程；事实上，除美国之外，大部分发达国家自然资源已十分有限；而公共基础设施国有化水平不高，且变现亦难以一蹴而就。
与西方国家不同，我国政府拥有的资产规模可观，财政扩张具有雄厚的资产支持。我国是公有制为主体多种所有制经济共同发展的经济制度。国有资产规模巨大，包括国有及国有控股企业净资产，控股和参股金融机构净资产，以及自然资源和公共基础设施等。其中包括243家央企（其中属于国资委央企名录的有97家），665家省属国企，广泛意义上的国企可能超过46万家；2021年全国国有企业资产总额308.3万亿元，净资产86.9万亿元；2022年国有企业营收82.6万亿元，同比增长9.3%，实现利润总额4.3万亿元。2022年国有控股上市公司有1409家，总市值超过45万亿元，净资产约30.4万亿元；其中国有六大银行、国开行净资产合计约为15.4万亿元。作为存量资产，金融资产和股权资产的流动性很高，可以及时变现。
我国政府还拥有众多资源性资产，包括土地、能源、矿产等，据估计总价值超过60万亿元。在我国的银行体系中存在一笔可观的政府部门、社会团体和事业单位的存款，2023年8月末达35.3万亿元。这类存款的来源为财政支出，目前在银行体系存款中占比约13%，明显过高。如果通过改善或变革相关规定与流程，其中部分资金仍有可能继续发挥财政资金的功能。
鉴于我国财政拥有雄厚的资产支持，政府举债能力明显高于发达国家，从流量和存量的双重角度考察，政府债务可以在现有水平上合理地提升；每年适度增发一定规模的中央政府债券或特别国债，对经济运行急需支持的重点领域和薄弱环节予以投入。例如，运用增量发行国债募集的资金支持专司中小微企业融资的政策性银行，支持政府担保基金加大力度帮助民营企业获得融资，以进一步增强国家支持民营经济的针对性和有效性；又如，运用增量发行国债募集的资金支持地方政府推动流动人口（农民工）落户和农民进城成为市民，以加快城镇化发展步伐，促进投资和消费，保持经济平稳较快增长。
当前我国面临日益严峻的国际环境，未来五至十年是关乎我国经济发展命运的十分关键和重要的历史时期，保持经济平稳健康较快发展至关重要。通过适当提高中央政府杠杆水平，合理增加中央财政负债，将增量债务用到最重要、最关键的领域，以发挥四两拨千斤的作用，是极其重要且亟待实施的战略举措。
（作者为中国首席经济学家论坛理事长）
见习编辑：刘锦平主编：程凯