潍坊城投债务现状及化债观察
来源：中证鹏元评级
潍坊广义债务规模和债务率高企，部分区县债务压力很大，叠加近期商票逾期、非标违约等负面舆情不断，导致潍坊城投债券融资大幅收缩、融资成本攀升、信用利差走阔，区域融资难度持续增加。近年潍坊债务高速扩张，截至2022年末，广义债务规模为5,659.61亿元、广义债务率为353.85%，在山东省排名分别为第3位和第5位，其中滨海开发区和寒亭区广义债务率已高达717.29%和525.74%。政府债务的扩张意在推动产业转换和经济发展，但潍坊人口吸引力不足，土地出让进度放缓，新旧动能转换后的基本面压力仍存，债务带来的外部红利难以覆盖高额本息。随之带来了非标、商票逾期等风险事件逐步暴露，区域融资环境不断恶化。
为改善潍坊融资环境，省市两级政府积极推进债务化解，化债方案的出台推动了二级市场信用利差收窄，未来的信用修复值得期待。2023年以来，山东省和潍坊市多次与金融机构对接，“一揽子化债方案”背景下，潍坊已与金融机构签约获取超3,600亿元的融资支持。在化债政策的加持下，潍坊城投2023年7月以来的信用利差呈收窄趋势。但以往的化债政策尚未完全落地，新增的信贷支持能否落实仍需观察，控制融资成本、压降非标规模、降低平台债务率等具体举措的实施尚需时日。
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一、债务压力
潍坊债务经历高速扩张，目前广义债务规模和债务率高企，城投债务占比很大；潍坊大部分债务在区县层面，滨海开发区、高新区、寿光市、寒亭区、潍城区、高密市的债务压力很大
2018-2022年，潍坊市广义政府债务和城投有息债务余额年均增长率分别为18.16%和20.90%。截至2022年末，潍坊广义债务规模为5,659.61亿元，其中存续城投有息债务规模3,749.69亿元，占比66.25%，政府直接债务余额1,909.86亿元，广义债务率为353.85%。潍坊市债务规模和债务率在山东省排名第3位和第5位。
截至2022年末，潍坊各区县的广义债务规模为4,888.18亿元，占潍坊市整体比重为86.37%，其中存续城投有息债务规模达3,324.90亿元，城投有息债务占比高于70%的为高新区、滨海开发区、寒亭区和寿光市。从债务规模来看，滨海开发区、寿光市、寒亭区、诸城市、高新区、高密市、青州市均超过300亿元，其中滨海开发区广义债务规模为881.77亿元。从债务率来看，高新区、高密市、潍城区、诸城市广义债务率均已超过300%，滨海开发区和寒亭区广义债务率已高达717.29%和525.74%。
潍坊到期城投债多分布在2年以内，滨海开发区、高新区、奎文区、高密市存在较大的短期城投债偿付压力，同时部分区县负面舆情不断，风险事件逐步暴露
截至2023年8月末，潍坊城投债到期分布集中于2023-2025年，近两年到期城投债占比合计54.75%。分区县看，昌乐县存续城投债均分布在3年以上到期，坊子区的存续城投债近一年全部到期；奎文区到期城投债均在2年以内，其中1年内到期比例达46.15%；滨海开发区、高新区、寿光市1年内到期的城投债占比分别为24.03%、32.06%、23.13%，高密市1-2年到期城投债占比达74.27%。
自2022年下半年，潍坊陆续爆出负面舆情，2023年以来，高密市、滨海开发区和寒亭区负面事件不断，主要涉及非标、商票和借款逾期，负面舆情的频发扰动市场情绪，区域融资环境持续恶化。
二、融资现状
随着负面舆情发酵、风险事件暴露，潍坊区域融资环境恶化，2022年以来城投债券融资规模大幅收缩，寿光市、青州市、滨海开发区对非标融资依赖较大，且潍坊城投整体融资成本高企、信用利差走阔，融资难度加大、平台市场认可度不佳
2018-2022年潍坊市广义政府债务持续增长，其中专项债增加729.11亿元，城投有息债务增加近2,000亿元，2020年新增768.66亿元达到高峰，随着负面舆情逐渐发生、风险事件暴露，城投有息债务增加额开始下降，2022年全年仅111.87亿元。
与此同时，2022年和2023年1-8月，潍坊市城投债融资规模明显收缩，2022年全市城投债净融资规模67.59亿元，较2020年减少259.05亿元，2023年1-8月净融资仅49.66亿元，整体净融资状况未明显改善。从各区县来看，除市级平台和寿光市因较强的经济财政的基本面支撑，2023年1-8月净融资规模较2022年有所好转，其余区县整体融资环境不佳。2022年以来，高密市净融资持续为负，诸城市、青州市、安丘市、潍城区的净融资由正转负，寒亭区净融资规模持续下降，2023年1-8月滨海开发区的净融资为-33.13亿元。
潍坊城投融资成本持续攀升，部分区县对非标融资依赖较大。截至2022年末，潍坊城投平台长期债务和短期债务占比分别为60.56%和39.44%，以2023年8月31日城投债券余额计算，城投债券占城投总债务的比重为31.23%，寿光市、青州市、滨海开发区的非标占比分别为11.39%、12.45%、14.17%。从融资成本来看，受区域融资环境恶化的影响，潍坊城投融资成本持续攀升，2022年平均融资成本约7.64%，较2018年提升2.92个百分点。
二级市场来看，潍坊区域的市场认可度自2020年12月开始持续降低。受降息及部分区域负面舆情的发酵影响，2022年底至2023年1月上旬，潍坊信用利差水平创新高。2023年2月以来，在山东省及潍坊市的债务化解相关行动的支撑下，区域利差整体下行。但由于滨海开发区相关平台非标、商票逾期事件多发，2023年6月园区平台利差一度超900BP，虽化债政策在积极推进，但园区平台的信用利差持续居高不下，市场认可度较差。
三、化债之路
潍坊经济财政在山东省排名前列，较强的经济财力为其信用修复提供了基本面支撑，但近年潍坊人口吸附力不足，土地出让进程放缓，新旧动能转换后的经济增长压力仍存，债务带来的外部红利不足以覆盖高额本息
潍坊的政府债务主要用于项目投资建设，以带动产业的新旧动能转换和经济发展。在债务的加持下，近年潍坊经济财政实现持续增长，2022年潍坊市GDP和一般公共预算收入均在山东省排名第四位，但债务推动的项目效益未达预期，人口吸引力下降导致经济发展后劲不足，且潍坊财政对土地收入依赖很大，随着土地收入的下滑，财政对债务的覆盖程度逐步减弱。
2022年潍坊市常住人口较2021年基本无变化，除潍城区、坊子区外，其余区县的常住人口呈下降或不变的特征，整体人口吸附能力不强。从土地出让情况来看，受外部环境等因素影响，2022年潍坊政府性基金收入同比下降13.7%，潍城区、奎文区、高密市、诸城市、昌乐县、安丘市的政府性基金收入均存在不同程度的下滑，整体土地出让进程缓慢，在土地财政依赖较强的背景下，财政对债务的覆盖水平下降。
潍坊新旧动能转任务艰巨，经济增长和财政增收的压力仍存。近年潍坊市围绕动力装备、汽车制造、高端化工、食品加工、新一代信息技术等5个千亿级产业链，生物医药、纺织服装、高端铝材、智能农机、节能环保、造纸包装、应急安防、特色新材料、绿色铸造、磁技术等10个500亿级产业链全面推行“链长制”，积极推进新旧动能转换。在新旧动能转换的推进下，近年潍坊市规模以上工业企业增加值整体增长，对经济形成拉动作用，但增速波动较大，产业动能转换带来的经济增长压力仍存。2022年规模以上工业企业增加值和营业收入增速较2021年分别下降5.10个百分点和19.40个百分点，利润增速为-24.80%，为近五年的最低值。
潍坊市上市公司行业分布仍以传统行业为主，新旧动能转换后尚未形成新的增长点。截至2023年8月末，潍坊市拥有30家A股上市公司，行业分布以基础化工和机械设备为主，仅5家上市公司属于战略性新兴产业，尚未形成新的经济增长点。
2021年以来潍坊市通过召开恳谈会对接金融投资机构、成立债券专项增信基金和投资基金、规范国企融资行为、建立债务防范机制等举措来积极化债、修复区域信用环境，但相关政策尚未完全落地，在2023年7月以来“一揽子化债方案”推进下，潍坊整体信用利差逐步收窄，后续化债政策的实施效果值得期待
债务管控政策和风险防范机制方面，潍坊前几年停留在总体性要求上而缺少具体规定，如“坚决遏制隐性债务增量，有序化解隐性债务存量，完善重点县区库款监测预警机制”等。2023年7月12日，潍坊市财政局、潍坊市国有资产监督管理委员会、潍坊市地方金融监督管理局发布关于印发《关于规范管理全市国有企业融资行为的指导意见》（下简称《指导意见》），明确规定国有企业融资的禁止事项，坚决避免新增隐性债务；规定非经同级政府批准，不得超过当年度融资成本上限标准融资；首次通过正式文件形式规定，国有企业按季度向本级国资监管机构报送融资行为和融资担保情况，对企业预计无法按期足额支付到期债务本息的，提前三个月以上报告国资监管机构。尽管具体执行标准未公布，但《指导意见》相比之前的政策文件更加具体和细化，后续效果值得期待。
潍坊债券专项增信基金和投资基金效果未达预期。2021年10月20日，潍坊市召开投资机构对接会议，会上副市长田利民表示潍坊有实力也有能力，绝不让任何一家国企出现债券违约风险，绝不让任何一个区域陷入债务危机，并提出筹划组建债务增信专项资金和债券投资基金；2021年12月7日，潍坊市人民政府召开新闻发布会，确定实施总规模50亿元的“潍坊国企融资增信计划”，组建总规模80亿元的“潍坊国企债劵投资基金”。但可公开查到的仅有2021年12月10日潍坊国企债券投资基金购买潍坊滨海投资发展有限公司发行的PPN3亿元，且2022年以来上述发债主体、滨海开发区仍出现较多负面舆情目前尚未解决。
2023年以来，山东省和潍坊市多次与金融机构对接，希望撬动更多金融资源，加大省内金融企业在信贷投放、信贷发行、担保增信等方面加大支持力度。2023年7-8月潍坊市已先后与建设银行山东省分行、国家开发银行山东省分行、农业银行山东省分行、中国银行山东省分行、工商银行山东省分行等14家金融机构签署战略合作协议，未来3-5年内，签约金融机构将为潍坊新增超过3,600亿元的融资支持。与金融机构签约后的潍坊信用利差呈收窄趋势，然而信贷支持能否落实，一是要视后续具体项目而定，二是区域融资环境未改善之前，贷款审核可能会很谨慎，因此信贷支持最终落地情况尚存不确定性。
四、小结
近年潍坊债务高速扩张，广义债务率居高不下，政府债务的扩张意在推动产业转换和经济发展，但随着潍坊人口吸引力不足，土地出让收入下降缓，新旧动能转换后的经济增长压力仍存，债务带来的经济财政红利难以覆盖高额债务。随着部分区县负面舆情不断，随着风险事件的逐步暴露，区域内城投债券融资收缩、融资成本高企，二级市场信用利差处于高位，且部分区县对非标融资依赖较大，潍坊城投整体市场认可度不佳、融资环境恶化。
面对较大的债务压力和融资困境，潍坊市政府通过对接金融机构、成立专项基金、建立债务防范机制等化债举措极力修复区域信用环境。2023年7月，山东省政府指导潍坊制定“一揽子化债方案”，随后潍坊与金融机构签约新增较大规模的融资支持。省市两级政府对潍坊债务的重视程度可见一斑，有力的化债政策支持叠加较强的基本面，潍坊城投未来的信用修复值得期待，但以往的化债政策尚未完全落地，新增信贷支持的落实以及控制融资成本、压降非标规模、降低融资平台债务率等具体举措的实施仍需时日。