涉强制拆除诉讼时，责任主体该由谁确定 | 实务答疑
2023年，宁夏回族自治区高级人民法院就“行政相对人仅知道房屋被拆除但不知道拆除主体，是否可以认定其已经知道行政行为内容”等问题，向最高人民法院请示。为了统一法律适用标准，日前，最高人民法院发布了《关于正确确定强制拆除行政诉讼案件被告及起诉期限的批复》（以下简称批复）。该司法解释的发布，对及时正确确定强制拆除行为引发的行政诉讼案件被告，防止程序空转，实质解决争议，及时高效保障人民群众合法权益，监督行政机关依法行使强制拆除职权，将发挥积极作用。最高人民法院行政审判庭相关负责人对批复重点内容的解读，以供参考。
明确人民法院经审查在案证据或者依职权调查后也无法确定适格被告时的处理方式
强制拆除责任主体的确定，事关人民群众财产权、居住权等重大权益保护。当行政相对人未收到强制拆除决定书，实施强制拆除行为的主体不明确，相关行政机关互相推诿，人民法院经审查在案证据和依职权调查也无法确定适格被告时，人民法院不宜以“不存在适格被告”“被告不承认实施被诉强制拆除行为”等为由，迳行裁定不予立案或者驳回起诉，从而导致“告状无门”。针对前述情形人民法院应当如何处理的问题，批复作了进一步明确。
明确无法确定适格被告时人民法院的移送义务。批复明确规定，人民法院经审查各方当事人提供的证据或者依职权调查后，仍不能确定适格被告的，可以依据行政诉讼法第六十六条的规定，视情将有关材料移送有关机关调查。如此规定，主要是考虑在行政诉讼案件审理中，鼓励人民法院主动积极作为，穷尽一切手段调查确定适格被告，通过人民法院向有关机关履行移送义务，以及有关机关的进一步深入调查，从而为调查确定适格被告创造条件，避免“久拖不决”，进而为及时审理案件、及时判定责任、及时保护被拆除人的合法权益奠定基础。当然，我们认为，人民法院根据调查取证情况结合行政实体法规定、证据法基本规则，绝大部分案件是完全可以确定适格被告的。因此，批复规定的是“可以”移送而非“应当”移送。
明确人民法院移送有关案件材料后应当裁定中止诉讼。根据行政诉讼法解释第八十七条的规定，在诉讼过程中，当出现影响诉讼继续进行的情形时，应当中止诉讼，待中止诉讼的原因消除后，再恢复诉讼。为了查明适格被告，人民法院依据行政诉讼法第六十六条的规定，将有关材料移送有关机关调查，在调查结果出来之前，考虑到适格被告仍未确定，影响诉讼继续进行，批复据此明确规定，此时人民法院应当裁定中止诉讼。有意见提出，裁定中止诉讼，容易产生长期未结案件，原告也可能因此对人民法院工作产生不满，建议将“裁定中止诉讼”修改为“裁定驳回起诉”。对此种意见，批复未予采纳。为防止案结事未了、一案结多案生现象，行政审判必须做实司法为民理念，行政法官必须主动担当作为，减少当事人诉累。
明确“知道或者应当知道行政行为内容”的具体内涵及起诉期限规定
实践中，对“知道或者应当知道行政行为内容”是否包含行政主体，争议较大。调研中发现，群众针对强制拆除行为超过一年起诉期限提起行政诉讼，往往主张强制拆除时其并不知道强制拆除是由何主体具体实施，后通过信访、复议或者另案诉讼等途径方知悉强制拆除主体继而提起本案诉讼，据此主张其起诉并未超过法定起诉期限，或者虽然超过法定起诉期限但系有正当理由。批复针对该问题以及被告主张原告起诉超过起诉期限时举证责任的承担问题进行了明确。
明确“知道或者应当知道行政行为内容”的具体内涵。全国人大常委会法工委有关部门在对相关征求意见函的回复中认为：“行政诉讼法第四十六条中规定的知道或者应当知道‘作出行政行为’，应当理解为既包括知道或者应当知道行政行为的内容，也包括知道或者应当知道作出行政行为的主体。”批复采纳了这一意见，批复规定，行政诉讼法第四十六条规定的6个月起诉期限与行政诉讼法解释第六十四条规定的1年起诉期限，应当从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道行政行为内容且知道或者应当知道该行为实施主体之日起计算。有意见认为，如果将“知道或者应当知道行政行为内容”理解为包括知道或者应当知道作出行政行为的行政机关，则起诉人以一直不知道被诉行政行为实施主体为由主张起诉未超过法定起诉期限，“陈年旧事”均可能形成诉讼，引发人民法院审理上的困难，法律效果和社会效果均难以保证。批复认为，适用行政诉讼法解释第六十四条规定的1年起诉期限规定的前提是，公民、法人或者其他组织知道或者应当知道行政机关实施了被诉行政行为，而知道作出行政行为的主体，是知道该行政行为的应有之义。在原告无从得知行政行为主体的情况下，由于无法满足起诉要件，因此其难以通过诉讼程序救济自身权利，这也就导致适用前述一年起诉期限规定的前提条件并不具备。对此，全国人大常委会法工委有关部门认为：“考虑到起诉期限涉及公民、法人和其他组织的诉讼权利，如行政机关实施拆除行为时行政相对人不在场，需要通过其他途径确认实施的行政机关的，建议在认定起算点时结合具体情况，作有利于相对人的理解和适用。”当然，公民、法人或者其他组织在知道或者应当知道强制拆除行为发生后，应当及时提起行政诉讼，便于人民法院依职权调查取证，尽早确定适格被告，而不宜久拖不诉，防止因相关证据材料灭失而承担不利后果。
明确被告主张原告起诉超过起诉期限时举证责任的承担。批复规定，被告主张原告自知道或者应当知道行政行为内容及实施主体之日起已经超过法定起诉期限的，应当承担举证责任。这是对《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第三款规定的进一步细化。法律要求一个完整的行政行为应当包括行政行为的内容、时间及告知行政相对人诉权和起诉期限。行政机关在作出涉及他人权益的行政行为时，有责任和义务告知行政相对人享有的诉权和起诉期限。因此，如果被告认为原告起诉超过法定起诉期限，基于“谁主张，谁举证”的证据规则，此时应当由被告承担相应举证责任。
（作者单位：最高人民法院）