冯俏彬：2023专项债要加力提效，解决好专项债项目的资本金问题
华夏新供给经济学研究院2022年第四季度宏观经济形势分析会于近日召开，华夏新供给经济学研究院学术委员会委员、国务院发展研究中心宏观经济研究部副部长冯俏彬发表演讲。
冯俏彬还表示，2023年积极财政政策要加力增效，专项债不仅要加力，更加要提效，主要是五个方面：
一是专项债使用要坚守“初心”。专项债之所以叫专项债，是为有一定收益的公益性项目发行的、约定一定期限内以公益性项目对应的政府性基金或专项收入还本付息的政府债券。如果专项债务中相当一部分用于基础性、公益性这种社会效应比较高，经济效应比较低的项目，从根子上说这种项目就不适合专项债。所以，需要反复强调专项债，不适用基础性、公益性项目的建设开发，要考虑就要用别的资金来对应。
二是即使是那些未来能够覆盖本息的一些支出专项债也要加快使用进度，尽早形成实物工作量。这实际上是项目的准备和设计的问题，目前实际工作中，在专项债的问题上，“钱等项目”是很明显的，专项债的问题固然有专项债的问题，但是更大的问题是在项目侧。
三是要解决好专项债项目的资本金问题。现在地方政府资金来源比较少，可用于资本金的来源和数量都不足，怎么样开发出一些新的资本金来源？可以从几个方式可以考虑，首先是要将25%的专项债资金可用于资本金的政策用足用好，如果使用范围实在不能扩大，就要考虑提前上一些能符合条件的项目；其次是加快下达政策性开发性金融额度，为项目资本金搭桥；再次是考虑增加预算内投资，放大项目资金来源；最后是增发地方政府一般债，转用于项目资本金。
四是深化投融资体制改革。近年来，我们在债务研究中发现，很多问题从不同角度均指向投融资体制改革。所谓投融资，一方面是融资，还有一方面是投资。财政主要管融资，当然其中的市场机制也很重要，专项债就是一种财政融资。但是更核心的另一面是投资，即项目问题。目前专项债使用中比较明显的问题是项目和资金的不够匹配（城投债部分也存在这个问题），需要还本付息的专项债越来越多用于没有多少经济收益的公益性项目。未来要通盘考虑各类资金和各类项目的搭配关系，以多样化的资金来源匹配多样化的项目要求，对于那些关系国家经济中长期发展需要，基础性、公益性比较强的项目，主要通过财政预算内投资、发行国债的方式匹配资金。对于地方政府责权范围内的公益与社会事业建设，要考虑以一般债进行支持。专项债还是要坚定不移地选择收益能自求平衡的项目。
五是当务之急建立专项债和一般公共预算之间的“防火墙”。我们在地方调研中已经大量发现这样的问题，如果明年经济还在恢复期，房地产市场现在也还在恢复期，土地出让收入继续下行，地方政府的债务风险若是比较明显暴露的情况下，两者（专项债和一般公共预算）之间没有一个防火墙的话，将专项债用于还债或者其他基本支出方面就可能就成为一个比较普遍的现象，进而影响“三保”、影响基本的社会管理和公共服务提供，带来经济社会的不稳定因素，要坚决防止这类情况发生。
以下为演讲实录：
冯俏彬：各位领导，各位专家，大家下午好！非常高兴再一次参加新供给四季度的宏观经济运行的分析会。我今天发言的题目是：2023年要努力提高专项债的使用效能。这也是切合会议的主题，学习领会中央经济工作会议精神，当然是其中一个比较具体的问题。
中央经济工作会议明确，2023年经济工作的主要任务是推动经济运行的整体好转，为此要实行积极的财政政策，而且积极的财政政策要加力提效。这一段时间以来，大家都在领会积极的财政政策怎么样加力提效？最近，刘昆部长在媒体上对此进行了详细的阐述。加力方面有三点。一是主要是统筹财政收入、赤字、专项债券等，保持一个适当的支出强度，所以明年整体上来讲财政政策要保持一定的扩张力度。二是合理安排赤字率和地方政府专项债规模，适量扩大专项债资金投向领域和用作资本金范围，三是增加中央对地方的转移支付。提效方面有五点，一个是完善减税降费政策。二是优化财政支出结构。三是发挥财政资金引导和撬动作用，有效带动社会投资和促进消费。四是完善财政资金的直达机制。五是持续创新和完善财政宏观调控。这是关于明年积极财政政策的官方解释。
我认为，在关注专项债加力效应的同时，还应该同时关注提效的问题，将提高专项债的效能问题作为2023年积极财政政策的重要考量。
这个问题源起于2022年地方政府专项债使用效果不能说是很好，存在一些比较明显的问题。我们在这张图上可以看到专项债从2015年开始发行的，当年发行不到一千亿，此后专项债的发行规模一飞冲天。2022年新增专项规模是在3.65万亿左右，明年估计不会小于这样的规模。这么大规模的专项债的使用，从2022年的情况来看，一方面起到了一定的作用，保投资、稳增长、护经济大盘，使固定资产投资保持了百分之五点几的增速。另外，从专项债本身来看，发行进度加快了，期限延长了，利率水平也比较低了，总体的使用方向也是合理的，对稳投资、稳增长，护经济大盘方面起到了重要的作用。另外一方面，专项债使用上确实也存在很多问题。第一，最大的问题现在各方面好项目少，且项目前期准备不够充分，部分专项债用于到一些基础性、公益性项目，未来没有收益或收益很少不能覆盖本息，为未来留下隐患。有些项目的前期准备工作不够充分，后期不断调整。去年底很多地方在做调整，而且调整的比例不小，这反映出在项目侧是有很大问题的。第二，我们希望起到专项债务起到稳投资稳增长的作用，但是实际过程中，党中央国务院不断强调要加快专项债转化为实物工作量的进度。整体来看，专项债的发行速度快于拨付速度，拨付速度快于实际支出进度，转化为实物工作量的时滞比较长。第三，一些地方反映资本金到位难，配套资金不足。去年的3.45万亿的新增地方政府专项债中用于资本金的大概只有2400亿。第四，现在各方面非常关心今年地方政府的还本付息和还债高峰的问题，地方政府的还本付息压力山大，很多地方反映还本付息支出已经成为新形势下新的刚兑，一定程度上加大了地方政府完成三保的压力。
在这个问题上，我跟大家分享一下对我国的债务问题到底怎么认识。一个是3%的赤字率的问题，这是我们在财政运行中历年坚守的一个标准。通过文献的回顾，我们发现3%的赤字率实际上是在欧盟针对“准地方政府”的高等级的安全系数标准，在国际财政管理实践中并不是说像我们认为的那样是一个严格的国际通用的“警戒线”。之所以讲这一个问题，是因为后面要讲到的专项债的调整问题与和赤字率之间有一个翘翘板的关系，如果这边动不了，另外一边也就动不了。所以，我们思想上对于3%的赤字率要有一个重新的认识，可以而且应该根据现实情况做一些适当的调整，这是我们的一个观点。
IMF在去年10月份发布的财政监测报告，评估了全球190多个经济体的2013-2027年的债务水平，这个评估是建立在数据国际可比的基础之上，很有参考价值。衡量一国债务水平，大致可使用赤字率和债务率两个观测指标。先看赤字率，2021年先进经济体的赤字率大概3-4%之间，新兴经济体相对高一些，有的地方达到8.6%。我国的赤字率名义上很低，2021年3.2%，2022年2.8%，但如果从国际可比的口径上来讲，IMF给出的数据是2021年已达到了6.1%，2022年更高，这两者之间存在巨大的差距。再从债务率上看，发达国家的债务率相对来讲比较高，大约在100-120%左右的水平，新兴经济大概是60-70%的水平。我国官方公布的2021年负债率是47%，但是同样IMF给出的是71.5%。这表明，我国的债务水平还是比较高的。
放眼未来，2023年要推动经济运行整体好转，要使中国经济回到潜在经济增长率附近，需要付出艰苦努力，这当中离不开债务资金的投入，也就是说，债务规模可能继续扩大。所以当我们谈到要用专项债来稳经济、拉经济的时候，要注意到我们正在消耗非常宝贵的债务空间，因此要高度重视这些债务资金的使用绩效，要清楚地知道到我们国家的债务水平实际上还是比较高的。另外，还要高度重视以债务结构问题，目前我国债务结构存在所谓“四少四多”，即中央债务相对较少，地方政府债务比较多，一般债务比较少，专项债比较多，显性债务比较少，隐性债务比较多（中央债务与地方债务目前大部分是45：55的水平，并不完全是社会上所认为的中央政府债务很少的情况），对此也要进行适当的调整，以结构的稳定支撑规模的扩大。
总之，2023年积极财政政策要加力增效，专项债不仅要加力，，更加要提效。具体而言，有以下五个方面建议：
一是专项债使用要坚守“初心”。专项债之所以叫专项债，是为有一定收益的公益性项目发行的、约定一定期限内以公益性项目对应的政府性基金或专项收入还本付息的政府债券。如果专项债务中相当一部分用于基础性、公益性这种社会效应比较高，经济效应比较低的项目，从根子上说这种项目就不适合专项债。所以，需要反复强调专项债就是专项债，不适用基础性、公益性项目的建设开发，要考虑就要用别的资金来对应。专项债使用如果过多偏离初心，就将埋下风险的种子。
二是即使是那些未来能够覆盖本息的一些支出专项债也要加快使用进度，尽早形成实物工作量。这实际上是项目的准备和设计问题，目前在实际工作中，在专项债的问题上，“钱等项目”是很明显的，专项债的问题固然有专项债的问题，但是更大的问题是在项目侧。
三是要解决好专项债项目的资本金问题，现在地方政府资金来源比较少，可用于资本金的来源和数量都不足，怎么样开发出一些新的资本金来源？。我认为有以下几个方式可以考虑，一是要将25%的专项债资金可用于资本金的政策用足用好，如果使用范围实在不能扩大，就要考虑提前上一些能符合条件的项目。二是加快下达政策性开发性金融额度，为项目资本金搭桥。三是考虑增加预算内投资，放大项目资金金来源。四是增发地方政府一般债，转用于项目资本金。
四是深化投融资体制改革。近年来，我们在债务研究中发现，很多问题从不同角度均指向投融资体制改革。所谓投融资，一方面是融资，还有一方面是投资。财政主要管融资，当然其中的市场机制也很重要，专项债就是一种财政融资。但是更核心的另一面是投资，即项目问题。目前专项债使用中比较明显的问题是项目和资金的不够匹配（其实城投债也部分存在这个问题），需要还本息的专项债越来越多用于没有多少经济收益的公益性项目。未来要通盘考虑各类资金和各类项目的搭配关系，以多样化的资金来源匹配多样化的项目要求，对于那些关系我国经济中长期发展需要，但是基础性、公益性比较强的项目，主要通过财政预算内投资、发行国债的方式匹配资金。对于地方政府责权范围内的公益与社会事业建设，要考虑主要以一般债进行支持。专项债还是坚定不移的选择收益能自求平衡的项目
另外，当务之急建立专项债和一般公共预算之间的“防火墙”，我们在地方调研中已经大量发现这样的问题，如果明年经济还在恢复期，房地产现在也还在恢复期，土地收入在下行，地方的债务风险比较明显暴露的情况下，这两者之间没有一个防火墙的话，将专项债用于还债或者其他基本支出方面就可能就成为一个比较普遍的现象，进而影响三保、影响基本的社会管理和公共服务提供，带来经济社会的不稳定因素。要坚决防止这类情况发生。
总之，明年积极财政政策要加力提效，要特别关注债务结构性问题，适当的增加中央债缩减地方债务，这涉及到在投资领域中央和地方事权的调整，需要深入研究。适当增加一般债，缩减专项债，这就需要动一动赤字率。当然还严格控制新增隐性债务，稳妥化解存量债务。也就是说，推动经济恢复与增长确定需要债务资金助力，财政要提供充足的资金保障和支持，但债务也有很多类别，并不是只有专项债，不能将稳投资、稳增长的压力全然压向专项债。专项债也要提高效能。以上这是我的主要观点，不代表所在机构意见，不当之处请各位专家批评指正。
谢谢大家！