此房改不是彼房改，“14号文”新在哪？
转自：中国新闻周刊
本文原刊于2023.11.13总第1116期《中国新闻周刊》杂志，原题为《此房改不是彼房改，“14号文”新在哪？》，作者李宇嘉系广东省住房政策研究中心首席研究员
近期，国务院《关于规划建设保障性住房的指导意见》(国发【2023】14号，下称“14号文”）中关于住房体系的新表述，颇受公众关注，一些业内人士将之解读为“中国将推动新一轮‘房改’”，更是引发了热议。
简而言之，“14号文”提出要建设配售型保障性住房，重点针对住房有困难且收入不高的工薪收入群体、政府引进人才以及户籍无房“夹心层”，按保本微利原则配售。文件同时明确，要建立公平公正的配售机制，加强监督审计，以及对相关保障性住房要实施严格封闭管理，不得上市交易。
当前，中央发布“14号文”既是考虑到近两年来房地产市场的持续低迷，以及未来房地产行业发展模式的转型，也是针对房地产市场存在的供需错配问题，为实现人民群众“住有所居”的愿望，推出的措施。我分析，这或意味着国家将从供给侧改革入手，打造新住房供应体系，以解决当前面临的困局。
当前的房地产困局
破解房地产困局，非新模式不可，这可能是国内包括政商学界在内的各方达成的共识，甚至可以说是呼声和期待。
从2021年年底开始，纾困房地产市场一直是中国经济的主题之一。但史无前例密集发布的宽松政策的效果，事后看难言乐观。2022年，全国商品房新开工面积和销售金额分别下跌39.4％和26.7％；今年1月～9月，这两个指标在去年超低基数的基础上，又分别下滑了23.4％和4.6％。
前三季度，中国房屋新开工面积回到了2006年水平，商品房销售金额回到了六年前的水平。要知道，这是在地产政策持续、空前宽松，房贷利率降至历史最低水平的环境下出现的。即便政策利好不断，开发商都在降价促销，居民的购房意愿仍然低迷，商品房库存不断攀升。据克而瑞统计，9月份30个重点城市中有23个城市在售新房消化周期突破18个月的警戒线，厦门等城市超过30个月。此外，截至到8月底，30个典型城市广义库存（包含已批未建、在建未售、在售）达到5.6年，热点城市达到4.6年。
与此同时，中国的住房需求潜力其实还很大。特别是全国的新市民、新就业的大学生、外来人口等有3亿～4亿，他们对拥有产权住房的焦虑感很强，能否在就职的城市扎根，过上体面的生活，住房是重要的一环。然而，中国的房地产市场经过20多年的高速增长后，我们却面临着这样的尴尬：有资金实力的人大多已不想买房（甚至想卖房）、多数积蓄不足的人想买又买不起房（甚至也租不起房）的局面。
因此，沿用传统的模式，即需求端祭出各种激励措施，激励大家买房，边际效应明显降低。问题的症结就在于“需求断层、供需错配”，即供给结构不适应需求结构。而新一轮房改打造新模式，就是要从推进供给侧改革的角度解决这个问题。其中，完善住房保障体系是应有之义。
中国的住房保障新体系雏形
未来，中国住房保障新体系的基本逻辑是，做大做实政府主导的住房保障，包含面向低收入群体具有兜底保障性质的公租房，针对新市民、年轻人、新就业大学生等的配租型的保障性租赁住房，以及“14号文”提出的针对住房有困难且收入不高的工薪收入群体、城市需要的引进人才、户籍无房“夹心层”等群体的配售型保障性住房，进而让公众享受体面的居住、城市化的公共服务，融入城市成为真正的市民。住房保障新体系将破解有效需求不足导致的需求断层问题，促进房地产行业的良性循环，构建“先租后买”“先小后大”“先上车后改善”的住房消费和资产拥有阶梯。
在保障性住房配租和配售“双轮驱动”的供给格局下，“14号文”提出的保障性住房属于配售型产品，面向有一定收入积累，想获得产权住房，但距离购买商品房又有一定差距的住房需求群体。首先是在所就业城市获得户籍的无房户。其次是以新就业大学生为代表的“人才群体”，他们享受过高等教育的红利、期望值比较高，但甫一进入社会就面对史无前例的高房价，因买不起房而颇为焦虑，节衣缩食“攒首付”“付月供”，导致合理消费被挤压。最后是机关事业单位人员、企业新引进人才等。
保障性住房重在“居者有其屋”，要实现这一目标，政府就要大规模供应房屋。从人口规模、发展的基础、城乡差距、城市化进程、法制基础、历史路径依赖等方面来看，中国无法参照新加坡的住房保障制度，但是完全可以学习新加坡组屋“居者有其屋”的住房保障理念，加大低成本的土地供应，落实强制性中央公积金普惠贷款，落实公共服务均等化分配，助力实现这一目标，学习其“保基本”“广覆盖”的原则，保障每一个国民能健康、体面获得居所和基本公共服务的权利的同时，也激发全体国民树立靠个人努力、积极向上获取财富的理念。
当配租型的保障房和配售型的保障房体系建立，保障性住房的短板得以补上，以完善的住房保障体系为基础，商品房市场才可能实现良性循环，市场+保障的房地产新模式才水到渠成。
“14号文”落地应如何破题
正所谓一分部署、十分落实，推动房地产业的供给侧改革，使“14号文”真正落地，需要解决土地划拨供应、配售保障性住房封闭流转、坚守“保基本”底线等问题。
根据“14号文”规定，此番政府提倡规划建设的保障性住房最大的特征是“保本微利价供应”。其中，土地划拨供应（将会只产生少量拆除成本）是关键。
对于35个城区常住人口超过300万的人口净流入大城市来讲，土地划拨的难度不大，但要做到有效供应不易。一方面，若是让这些城市新增划拨供地，其大概率会集中在城市的郊区或者外围，而有效购房需求主要集中在主城区或次中心；另一方面，当前城市外围区域的商品房广义库存实际已经比较大（比如，广州广义库存消化周期超过7年），且近两年相关地段的商品房价格也已明显下跌。在这些区域大规模供地，可能导致新的无效供应。
而“14号文”特别强调职住平衡、以需定供，即在供求关系发生重大变化、居民对通勤成本敏感的综合形势下，既希望增加供应，又要极力避免无效供应。基于此，我建议要增加中心区和次中心区供地力度。当然，地方政府会考虑土地收入对财政收入的影响，可能不会把中心区的靓地拿出来，如何解决这一问题？
盘活存量用地，不失为一个值得考虑的应对举措。根据原国土资源部统计，2014年全国城镇低效用地占比达40％以上，低效工业用地预估约5000平方公里。同时，近年来部分地产民企退出、资产重组、保交楼等，均会释放大量土地。“14号文”也提出，要充分利用依法收回的已批未建土地、房地产企业破产处置商品住房和土地及闲置住房等建设筹集保障性住房。对于非住宅用地建设保障性住房，还有规划和用地扶持，比如变更土地用途，不需补缴土地价款，原划拨土地继续保留划拨方式，城市政府在规划指标上予以支持优化。
事实上，2021年国务院办公厅发布的《关于加快发展保障性租赁住房的意见》（国办发[2021]22号），也提出了类似的存量用地盘活政策，但效果不明显，这一定程度上与保障性租赁住房资金“投入—产出”错配、难以平衡有关，也存在土地用途调整、消防安全验收等方面堵点没打通等问题。但更重要的是，原用地方（机关企业、学校、医院等）不愿将土地拿出来，甚至想打着保障房的名义给职工分房。另外，规划用地管理部门和住建部门在推进规划调整、用地房屋功能调整方面的协作力度不够。归根结底，地方政府在推动保障性住房方面的主体责任，并未得到有效落实。
如何盘活位于城市中心区的党政机关、国有企业及事业单位手上的大量可划拨供应地块，其关键就在于落实和细化地方政府的主体责任，夯实土地国家产权、全民所有的原则。这里，建议借鉴新加坡《土地征用法》授予政府出于任何公共目的征用土地的权力，防止“小集团”利益凌驾于公共利益之上。
土地供应之外，夯实配售保障性住房的封闭流转制度，也至关重要。所谓封闭流转，是指保障性住房要二次交易，只能由政府回购或出售给符合条件的人群，不能公开上市。其目的是杜绝寻租或套利，让房源分配给最需要的人，促进存量资源利用。“14号文”发布后，套利保障性住房的“福利分房”思潮再起，过去经适房、限价房、安居房等产权型住房“套利”的场景殷鉴不远，本来不能上市的规定（比如安置房）近年来在部分地方也已被突破。
因此，封闭流转要能一以贯之、不折不扣地执行，这是保障性住房不会重蹈产权式保障房“福利化”陷阱、真正分配给需要的人群的关键。为此，文件提出实行全国联网，加强对规划建设保障性住房全过程监督，严防政策执行走样。笔者认为，只要联网的技术保障到位，不动产登记系统明确流转规则，对违法者实施可置信的处罚，信息披露畅通，就一定能打消套利预期。
需要强调的是，规划建设的保障性住房应当坚守“保基本”的底色。保障性住房的区位选择和商品房一致、交错分布，但在面积标准、装修标准、配套设施等方面要和商品房的相关标准有所差异，防范“福利陷阱”。
我认为，新加坡组屋建设方面的一些经验值得借鉴。比如，住房面积方面，新加坡最小面积的二房式灵活组屋仅有36平方米，三房式组屋布局面积也仅有60～65平方米；建筑方面，组屋外立面多采用物美价廉的涂料，较少使用贴面砖等材料；配套设施方面，多数组屋临街而建，不设小区围墙，公共空间多以“底层架空”“屋顶平台”“交往走廊”等方式提供。中国规划建设保障性住房也要学习这个精髓，即坚守“保基本”，逼退套利，激发配售保障房购买人群为提高居住条件而继续努力奋斗的动力，从而建立梯度消费的理念，夯实房地产可持续发展的基础。