美国柔性采办对国防工业生态系统重塑的影响

实现柔性采办的七大行动。于晓伟　彭驰稳健且富有韧性的工业基础是保持持久军事优势的关键。虽然美国继续生产着世界上最强大的武器系统，但其工业基础已无法支持快速和规模化生产这些先进装备。为在传统国防工业基地的基础上，加快发展更加多元化、动态化、有韧性的现代国防工业生态系统，2024年1月，美国防部正式发布首份《国防工业战略》，提出了柔性采办（FlexibleAcquisition），从需求端围绕优化灵活性和动态能力等方面支撑构建现代化国防工业生态系统。美国柔性采办的概念及内涵柔性采办是在保持装备采办效率、可维护性、定制化和标准化的同时，努力实现其动态能力的采办策略。柔性采办相较于传统采办，可进一步缩短装备开发时间、降低成本并提高可扩展性。柔性采办相较于自适应采办，其灵活性进一步提高。实施柔性采办对于扩大生产至关重要，向灵活性转变将促使国防部优化动态生产能力，以加强国防供应链并支持现代化工业生态系统重塑。柔性采办的核心是能够实现装备采办的动态能力，手段是在成本、速度和生产规模之间进行权衡，目的是优化国防工业生态系统。传统采办对国防工业生态系统形成的挑战传统采办相较于柔性采办，已经在一定程度上对国防工业生态系统的良性发展形成制约。一是传统采办采用的定制系统通常难以大量生产。这在冲突或危机发生期间，表现尤为突出，它会阻碍快速生产和部署，使得难以快速扩大关键设备的生产。二是传统采办可能导致某些项目成本超支和开发时间延长，难以响应当前的作战人员需求。此外，传统采办需要额外的工程、测试和生产工作，同时需要国防工业在装备的整个生命周期内建立额外的维护能力。这些问题可能会削弱军方高效部署尖端装备的能力。三是技术容易过时。由于技术进步迅速，与大量定制相关的长时间开发也会导致系统在大规模部署之前变得过时。在新兴技术和软件研发中尤其如此。四是导致工业基地缺乏韧性。过度定制程序导致工业基地生产能力有限且多样化。如果供应商面临困难或中断，将影响整个供应链。五是导致后勤和保障面临挑战。每个定制系统可能需要独特的维护程序、备件以及对操作人员和维护人员的培训。这种复杂性可能会使供应链紧张，并增加因供应链问题而导致运营中断风险。六是过度定制会降低互操作性。缺乏互操作性会限制联合作战，降低整体效力，也会限制美国国防工业进入国际市场和与盟国合作的机会。七是增加技术风险。与一些军事解决方案相比，商用现货信息技术能够快速获取相对低成本的新兴技术。但是，目前商用现货运用不足，会使国防部系统和应用程序面临因集成测试更新和修改不足而增加的风险。上述问题最终表现为，在速度和规模上满足所有军事生产所需的响应能力或韧性不足。此外，商业界的技术创新，尤其是非传统供应商的技术创新，与维护原有武器平台之间还存在不够协调的问题。美国柔性采办的主要措施美国防部新发布的《国防工业战略》中提出的柔性采办，包括采用开放架构原则、遵从自适应采办框架、优先采用商业现货、合理运用数据权利、灵活运用合同类型、持续精简采办流程、更新国防动员机制等举措，就是从需求一侧来调整政策引导工业界行为，以重塑国防工业生态系统。（一）采用开放架构原则一是鼓励在平台的设计和开发中采用开放式架构原则。开放式体系结构允许组件模块化且可互换，这样可以使得跨不同系统集成新技术且更容易更新。二是部署和采用行业标准。利用现有的行业标准，而不是孤立地运作和发明新的标准。利用广泛接受的工业标准将促进和简化综合和生产工作。三是在采办项目中为互操作性和可出口性提出具体要求。在做出采办决策时，美国防部5000.85指示已要求考虑互操作性和可出口性，这可以增加承包商业务广度，从而为个体承包商开辟更多的业务线。四是将投资于注重加强不同平台之间的互操作性的研究和开发工作，重点领域包括通信技术、数据分析和人工智能等。五是加强全球合作伙伴和联盟。标准化模块化和互操作性是实现全球国防工业内部相互支持和协作的关键要素生态系统。通过有效合作，可以解决能力和能力差距，提高产能和能力，提升经济优势，并加强联盟。六是培育小型企业和非传统供应商。允许小型企业提供可集成到大型供应商的组件或系统，从而降低依赖单个供应商的风险。七是在系统设计期间而不是生产后考虑可出口性。这样不仅需要与冲突中的盟国和伙伴进行互操作，而且还需要在系统开发过程结束后考虑可出口性时面临技术挑战、增加成本和延长时间。（二）遵从自适应采办框架一是实施旨在推进适应性采办改革的政策。美国防部5000.02指示《自适应采办框架的运行》于2022年6月发布，以确保在批准项目开始系统开发之前定义并理解需求。这可确保在项目进入国防采办系统的工程和制造阶段之前进行充分的系统工程分析，并做出资源权衡。这些指令有助于确保项目保持集中，并防止可能导致扩展能力需求的不必要更改或添加。二是采用增量研制和高级虚拟建模方法。国防部将积极实施旨在防止需求“蠕变”的策略——逐渐增加能力需求，这将改变系统开发的工作范围，进而导致成本超支和交付时间延迟。采用敏捷和高级的虚拟开发方法有助于通过将开发分解为更小、更多或者具有更少的物理原型和更大的优化。这允许定期审查和调整以适应不断变化的要求，而不会显著影响整个项目。（三）优先采用商业现货一是优先采用商用解决方案，包括从国际盟友和伙伴中寻求商业解决方案和技术。二是通过引进商用现货（COTS）系统的制造商和维护者，实现工业生态系统重塑。（四）合理运用数据权利一是使用模块化开放系统方法（MOSA）。美军要求对于2019年1月1日之后获得里程碑A或B批准的重大国防采办项目必须采用模块化开放系统设计和开发。二是通过协商专门的许可协议，减轻对专有组件的知识产权限制，包括商业和非商业产品的技术数据和计算机软件，用于开发和非开发技术或其任何组合。（五）灵活运用合同类型柔性采办中的合同类型，包括使用软件采办途径使国防部能够利用现代开发实践与现有签约机构相结合，快速、迭代地交付软件能力。另外，酌情使用联邦采办条例规定之外的合同类型等。（六）继续支持并购改革一是推进采购战略，简化流程并传达持续和透明的“需求”。强大且稳定的需求信号将允许国防承包商和分级供应商做出长期生产和资源分配承诺。二是采用灵活的筹资和采购机制。国防部将寻求扩大多年采购（MYP）策略的使用，以创建持续需求信号，从而促进对工业基地产能的投资。三是采取积极扩大产能的定向采购政策。国防部将努力通过有针对性的政策来促进行业多样化，帮助小型企业应对复杂的国防采购流程。（七）设定法律法规条件，确保未来的动员能力立即采取行动，考虑动员要求，以及相关权限和计划，以满足国家紧急状态或战争期间快速扩展、重新配置和利用国防工业生态系统的要求。美国柔性采办对国防工业生态系统重塑的影响分析（一）从需求端发力改革国防工业生态系统为提升国防工业生态系统满足所有军事生产所需的响应能力，美国正在采取一系列措施以利重构。迄今为止，美国防部已经颁布了一系列优化国防工业生态系统的政策，包括构建充满活力的国内制造中心、强化国内供应链韧性等。国防部投资于中小型企业，并加强和发展美国私营部门和政府拥有的工业基地的创新和制造生态系统。这些政策支持国防工业基础，并促进成本、速度和规模之间的权衡。但是，这些政策都是从供给一侧采取的具体举措，并没有提出从需求一侧来引导工业界的行为。建立具有动态能力的国防工业生态系统，必须考虑政府政策和决策对工业的影响，提出从需求侧来引导工业界的行为。（二）用量化指标促进改革取得成效主要指标如下：①扩展平台标准和互操作性：跨关键项目采用更多开放系统架构；②加强需求流程以遏制需求“蠕变”：提高虚拟建模方法在关键项目中的采用率；③优先考虑现货采购：支持关键项目的现成采购增加；④增加对知识产权和数据权的访问，以增强采购和维持能力：增加数据权保留和知识产权收购；⑤考虑更多地使用和改革承包战略：承包类型和使用的权限范围增加；⑥继续支持并购改革：增加针对国防采购改革的法律草案；⑦更新工业动员当局和规划，以确保做好准备：增加促进工业动员的主管部门。（三）通过提升供应链韧性和效率促进国防工业生态系统内的竞争和创新柔性采办的实施促使供应商和制造商采用更为开放和标准化的设计，供应商能够在一个更大的市场中竞争，推动创新和技术进步，而国防部则能从中获得更多的选择和更高的成本效益。通过增强对知识产权和数据权利的获取，柔性采办还提高了国防部在采购和维护系统时的独立性和灵活性，进一步支持了国防工业生态系统的可持续发展。柔性采办要求提高互操作性，减少对特定供应商的依赖，并优先采购现成产品，这种策略简化了采购过程，降低成本，加快了交付速度，同时提升了不同系统间的兼容性。柔性采办通过提高供应链韧性、促进技术和市场开放，以及优化资源分配等方式，能帮助提升国防工业生态系统的即时反应能力和长期可持续性。