中信建投：中国财税改革系列
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央地关系包含内容非常丰富，可以用一个词来概括，即为财税。财税既包括政治关系，也涉及经济关系，而所有的央地财税关系都可以从一个点切入——财政账本。
央地财税关系包括三个层次：财权、事责和债务。探讨央地财税关系，我们终究绕不开这三层关系。
中信建投证券宏观团队带来中国财税改革系列报告，持续更新相关研究成果：
央地财税关系包括三个层次：财权、事责和债务。
若更深次理解央地关系，还需解剖财税框架背后的经济和制度成因。未来我们进一步开拓相关研究。
作为央地财税改革系列研究第一篇，本文重在探讨隐藏在预算账本之下的央地事责关系。
相较粗糙的主观叙事，本系列重在用大量的财税数据来“工笔”刻画央地财税关系。通过对既有央地财税关系的规律把握，我们最终对未来趋势做出展望。
核心观点：中国未来央地支出事责或迎来三大趋势：
（一）土地出让金支出占比下降，最终财政支出中地方占比收缩，县级政府支出下降更为明显。
（二）地方政府逐步从建筑投资职能，向民生保障职能切换。
（三）央地财事关系重点从基建向社保转移，地方社保压力分化，中央统筹力度加大。
摘要：央地关系包含内容非常丰富，可以用一个词来概括，即为财税。财税既包括政治关系，也涉及经济关系，而所有的央地财税关系都可以从一个点切入——财政账本。
央地财税关系包括三个层次：财权、事责和债务。探讨央地财税关系，我们终究绕不开这三层关系。
作为央地财税关系系列的第一篇，我们首先重点探讨央地支出关系。
结合财政账本，我们从定量层面给出清晰刻画——中国央地事责，即央地支出关系究竟有何规律？未来中国央地财事关系又将走向何方？
一、央地关系之一般预算支出：地方支出占绝大比重。
一般预算支出刻画的央地事责存在三个规律：
（一）一般预算支出中地方支出占据绝对比重（占比86%），可见地方承担绝对的支出责任。结构上民生、基建、行政类等支出均主要由地方承担，中央主要负责国防、外交支出。
（二）财政总量支出波动，基本被地方财政牵引。原因在于过往基建支出发挥逆周期调控作用，故而基建支出的周期性波动牵引地方一般公共支出周期性波动。
（三）地方之间支出结构差异极大，欠发达地区基建和付息支出占比较大，而发达地区科技支出领先。
二、央地关系之政府性基金支出：地方支出的重要支柱
政府性支出有三条规律值得把握。
（一）政府性基金是地方重要支出。政府性支出规模占两本账（一般公共预算+政府性基金）总支出比重达到30%。政府性支出主要由土地出让相关支出、专项债支出构成。
（二）土地出让支出中约30%投向基建，包括土地开发时的七通一平，以及其他城市建设。超过一半的支出为征地拆迁补偿，形成当地居民的地产与消费需求。
（三）土地出让金支出规模主要集中在县市级，省本级、市本级支出规模占比较低。
三、央地关系之社会保险基金支出
（一）社会保险支出中，养老、医疗保险支出占比超95%，养老支出占据绝对权重（七成），医疗支出占比上升较快。
（二）社会保险支出的特点是非线性增长，与GDP并不同步。人口老龄化程度不断加深，单位GDP中负担的社会保险支出不断加重。
（三）社会保险支出结构矛盾，社保结余能力与省际GDP规模相关性弱，与人口结构与流动趋势相关性强，老龄化率高、人口净流入的地区社保基金相对结余少，支出压力大。
四、央地财事关系未来预计有三个趋势
一是土地出让金支出占比下降，最终财政支出中地方占比收缩，县级政府支出下降更为明显。
房地产由投资品向消费品时代转变，未来土地出让金收支占比下降，地方（尤其县级）政府土地出让金支出占比下降尤为明显。
二是地方政府逐步从建筑投资职能，向民生保障职能切换。
随着地方基本城市建设支出中枢下移，民生支出占比将不断抬升，尤其医疗健康支出和社会保障支出占比，相比其他国家系统性偏低，是未来民生支出扩张的主要方向。
近年这一财政支出意图已逐步体现，尤其补贴社保的支出扩张明显。
三是央地财事关系重点从基建向社保转移，地方社保压力分化，中央统筹力度加大。
中央对社保统筹的力度将加大，2022年我国建立全国统筹制度以来，全国统筹跨省转移的养老基金规模不断攀升，未来各地人口流动与人口结构分化趋势也将进一步演绎，养老保险支出压力进一步分化，中央将进一步加大全国统筹调剂基金跨省转移力度。
风险提示：政策理解不透彻，对政策意图、政策影响分析不准确。
宏观经济走势仍存不确定性。当前宏观经济复苏总体好于预期，但结构上仍有分化，房地产市场多项指标仍处于负增长状态，工业品和居民消费价格指数表现仍偏弱，未来经济能否保持回暖趋势，仍需观察。
美国当前通胀仍高于预期，其货币政策紧缩周期可能延长，高利率环境或维持更长时间，拖累全球经济增长动力和资产价格表现。
地缘政治冲突仍存不确定性，扰动全球经济增长前景和市场风险偏好。
报告来源
证券研究报告名称：《央地关系之财政支出——中国财税改革系列（一）》
对外发布时间：2024年6月11日
报告发布机构：中信建投证券股份有限公司
本报告分析师：周君芝，执业证书编号：S1440524020001
本报告分析师：王泽选，执业证书编号：S1440520070003
核心观点：相较支出，财税收入更能清晰反映央地权力分配架构。
本文是《中国财税改革系列》之二，重在梳理当前中国央地财税收入的现实和约束，展望未来财税收入的改革方向。
中国财政缘何需要改革？土地出让金收入下降，既有财税运转逻辑打破，财税的现实约束显性化：
1、地方税种不足；
2、土地出让金对地方财力扰动较大；
3、不同地区的财力分化日益拉大；
4、社保对税收依赖过重且收支平衡压力渐增。
中国财税收入将如何改革？四个方向值得期待：
1、培育地方税种。
短期操作或有消费税改革；长期提高直接税比重，如推进房产税改革、完善个人所得税制度等。
2、加强国有资本经营预算统筹力度。
3、完善财政转移支付机制。
4、提升全国社保统筹力度。
本系列第一篇，我们探讨了央地支出责任关系。相较支出责任，财税关系背后的财权划分，能够更加清晰描绘央地权力架构。
作为央地财税关系系列的第二篇，我们重点探讨央地收入关系。从定量层面给出清晰刻画——中国央地财权，即央地收入关系究竟有何规律，未来中国央地财事关系又将走向何方？
一、央地关系之一般公共预算：地方税种欠缺，地区极度分化
（一）几次税改均提升了中央财政收入比重，但税改落定后地方加强当地经济发展，地方税收占比有再度提升趋势，而2017年营改增后地方再无主力税种，叠加减税降费，地方税收占比便不再上升，央地财税格局稳定了下来。
（二）地方财政收入严重分化，欠发达地区财力匮乏，中央在全国税收中占比虽高达45%，但向地方转移支付力度逐年加大，近年近乎全部转给地方，当前中央本级支出已基本靠发债支持。
二、央地关系之政府性基金：地方土地出让形成的增量财力
（一）政府性基金是地方重要收入来源，其中又以土地出让金收入为主导，占比80%以上。这是在分税制使得地方可用财力下降后，地方围绕土地出让和开发形成的新的可用财力，是推动当地经济建设发展的关键力量之一。
（二）土地出让金收入与房地产市场形势高度相关，同步跟随或略滞后于地产波动。2022年以来，房地产市场持续低迷，土地出让收入连续负增长，前所未有，地方第二财政压力随之增大。
（三）土地出让金的地方依赖度极度分化。土地的价值是其背后附属物经济价值的总和，土地出让收入的省际分布差异比税收更大，且集中度的提升趋势比税收更为显著。发达地区的广义财力反而更依赖土地。
三、央地关系之国有资本经营预算：规模小但贡献提速
（一）国有资本经营预算收入仅数千亿元，中央占比1/3，地方占比2/3。但动态看其增长较快，主要是国有资本收益收取比例不断提高，供给侧改革后国企利润也增长较快。
（二）上缴公共财政比例增加，在保障民生领域贡献加大。国有资本经营预算与一般公共预算的统筹力度不断加大，国有资本收益上缴公共财政比例不断提升，长远看弥补的公共财政收支缺口责任会不断加大。
四、央地关系之社会保险基金收入：财政依赖较重，区域分化加剧
（一）社会保险收入端越发依赖财政补贴。保险费虽占据大头，但对财政补贴的依赖度不断提高，2005-2023年，财政补贴规模由668亿元增至2.5万亿元，占比由9.6%提升至22.3%。
（二）社保结余能力与省际GDP规模相关性弱，与人口结构与流动趋势相关性强，老龄化率高、人口净流入的地区社保收支压力大。中央全国统筹力度不断加大。
五、中国财税改革的方向。
一是纵向的改革，主要在地方税种培育，以及国有资本经营预算的统筹。
未来央地收入的改革需提振地方财力，
方向一是健全地方税体系，短期或从消费税征收环节后移、并稳步下滑地方入手，长期是逐步提高直接税比重，包括推进房产税改革、完善综合与分类相结合的个人所得税制度等。
方向二是加强国有资本经营预算的统筹力度，提高国有资本收益收取比例和上缴公共财政比例。
二是横向的改革，在于平衡地方之间的分化，完善转移支付机制、提升全国社保统筹力度。
随土地市场转弱、人口趋势性向发达地区流动，税收、土地出让收入、社保收支压力在省际之间分化进一步加大。
方向三，未来需要进一步完善转移支付体系，增加一般性转移支付，均衡地区间财力分布。
方向四，提升基本养老保险基金的全国统筹力度，增强中央在民生统筹中的责任。
风险提示：政策理解不透彻，经济走势不确定，海外宏观政策紧缩和地缘政治冲突超预期。
报告来源
证券研究报告名称：《财税收入改革：现实和方向——中国财税改革系列（二）》
对外发布时间：2024年7月1日
报告发布机构：中信建投证券股份有限公司
本报告分析师：
周君芝SAC编号：S1440524020001
王泽选SAC编号：S1440520070003