谋改革启新程 · 系列访谈⑨| 刘锐：在法治轨道上深化改革
转自：中国经济时报
——访中共中央党校（国家行政学院）政治和法律教研部二级教授刘锐
■中国经济时报记者 张一鸣周子勋
中共中央政治局日前召开会议，研究进一步全面深化改革、推进中国式现代化问题。会议提出进一步全面深化改革要贯彻的原则，其中之一是“坚持全面依法治国，在法治轨道上深化改革、推进中国式现代化，做到改革和法治相统一，重大改革于法有据、及时把改革成果上升为法律制度”。
中共中央党校（国家行政学院）政治和法律教研部二级教授刘锐在接受中国经济时报记者专访时表示，做到改革和法治相统一，关键是要加快立法体制机制改革。
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正确认识改革和法治的关系
中国经济时报：习近平总书记指出，“改革和法治如鸟之两翼、车之两轮。”此次中央政治局会议也强调，要坚持全面依法治国，在法治轨道上深化改革、推进中国式现代化。对此，应该如何理解？
刘锐：“改革和法治如鸟之两翼、车之两轮”是对新时代改革和法治关系的形象表达，也是处理二者关系的基本遵循。新时代，既要全面深化改革，也要全面依法治国，二者缺一不可。如何正确认识二者的关系？一方面，“两翼”“两轮”表明二者并不相同。改革是破除陈规、破旧立新，而法治强调制度应该保持稳定，即使是“陈规”，在变革之前也必须遵守。在中国特色社会主义法律体系已然形成、法律“立改废释”受严格程序规范的背景下，改革和法治之间有时的确存在一定的张力。另一方面，“鸟之两翼、车之两轮”所揭示的恰恰是改革和法治应具有统一性、融贯性。“两翼”是鸟之生命有机体的“两翼”，“两轮”是同一辆车的“两轮”，二者本应平衡、协调，服务于共同的目标。独翼飞不高、独轮行不远，只有相互配合、相得益彰，方可远走高飞，顺利到达理想的彼岸。党的十八届三中全会和党的十八届四中全会，其主题分别是全面深化改革和全面依法治国，因此，被誉为“改革”和“法治”的姊妹篇，不仅表明新时代全面深化改革和全面依法治国意义重大，也意味着新时代推进改革必须处理好同法治的关系。
推进中国式现代化要坚持“在法治下推进改革，在改革中完善法治”，切实做到改革和法治同步推进，保持改革和法治的平衡、协调一致。一方面，法律在没有修改废止之前，必须遵守，即使改革任务急迫，来不及修改法律，也应当由有权机关作出突破法律的授权，不得未经授权随意突破法律，即使“良性违法”也要不得。另一方面，要统筹考虑改革决策和立法决策，在研究改革方案的同时一并考虑修法需求和计划，使立法主动适应改革需要和进程。特别需要强调的是，改革和立法都要遵循法治原则、法治精神，不可偏离实质法治的轨道。
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为何强调改革和法治相统一
中国经济时报：为什么要强调改革和法治相统一？
刘锐：之所以强调改革和法治相统一，是因为，一方面，改革和法治本应统一，改革应在法治轨道上进行，不能走偏，更不能脱轨。改革开放初期的“先改革突破，后立法固定”的改革模式，的确带来了经济快速发展的结果，但也积累了不少难以解决的问题，实践证明是不可持续的，因而进入新时代后被“先立法后改革，重大改革于法有据”的改革新思路所取代。进一步全面深化改革，必须坚守法治轨道。
另一方面，要做到改革和法治相统一并不容易。改革是冲破思想观念束缚、突破利益固化藩篱、破除体制机制弊端的过程，其难度可想而知；法治是通过良法善规、权力规范制约、正当程序、妥当责任等约束权力、保障权利，其过程也必定艰难。而改革和法治相统一不仅表现为形式上相一致，更要求实质上相吻合。形式上相一致表现为改革和法律相一致，即使现行法律必须突破，也要依法经过授权，这需要高效的制度供给机制。实质上相吻合表现为改革要符合法治原则、法治精神，所触及的不仅是利益的深度调整，更是观念的深刻改变和法律制度的根本变革。不仅要逐步建成高水平市场经济体制，更要逐步使法治观念深入人心、法治信仰普遍建立，推进制度的法律化、法律的科学化、程序的正当化、责任的妥当化和法律制度的体系化。凡此种种，均非易事。
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加快立法体制机制改革是关键所在
中国经济时报：如何做到改革和法治相统一，重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要？
刘锐：实现改革和法治相统一，首先要在“主动”“及时”上下功夫。改革求变，重机遇和效率，而作为法治的基础，法律则求稳，不可避免地具有滞后性。在全面深化改革的新时代，实现改革和法治相统一，就要在立法主动适应改革和经济社会发展需要上下功夫，突出制度供给的及时性。立法要和改革一起谋划，提前研究、摸清需求、科学规划，积极推动立法进程，发挥立法对改革的引领、保障作用。既不能因为部门利益或分歧迟滞、延缓立法进程，更不能不担当不作为，为了试点而试点，反复试点却不推动立法固定。
实现改革和法治相统一，需要进一步深化立法体制机制改革，提高立法质效。长期以来，制约我国立法质效的一个重要因素是部门主导的立法体制。部门主导立法体制的形成有历史原因，但随着经济社会的发展，逐渐暴露出部门利益法律化，以及部门利益影响导致的法律过于原则概括、立法授权过多、迟滞立法进程等问题。在立法机制方面，立法过程中的公众参与、专家参与机制等还不健全。党的十八届四中全会以来，立法体制机制改革取得了一定成效，但仍有不少方面需要进一步深化。加快立法体制机制改革，这是改革和法治相统一的关键所在。
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