安全生产案件司法管辖机制现存问题及改革路径
转自：中国应急管理
安全生产事关人民福祉，事关经济社会发展大局。司法“作为微观社会矛盾纠纷的灵敏显示器和社会治理现状的预警机，为法治的发展提供反思机制，发挥制度变革微调器功能，促进社会制度变革与社会发展的平稳结合”[1]，是安全生产治理体系中不可或缺的重要一环，通过审判案件、解决矛盾、提示风险、反馈建议等方式为安全生产高效治理提供法治支持和决策服务。
而司法参与和融入社会治理的深度和广度，在很大程度上取决于受理案件的数量、类型和范围，即与司法管辖机制存在直接联系。司法管辖机制不同，案件进入司法体系的层级、地域也不同，司法权作用范围也就相应出现差异，进而影响司法在社会治理中的实效性。因此，在一定意义上，管辖机制对司法参与社会治理、融入公共决策、促进安全生产具有制约作用。
长期以来，安全生产案件依旧按照刑事诉讼法、行政诉讼法和民事诉讼法关于级别管辖和地域管辖的一般规定，分流至属地人民法院并由法院内部不同的审判业务部门负责审理。这种传统分散式的案件管辖机制造成各法院年均受理安全生产案件数量很少，个别法院甚至一年也难以审理一起案件，导致司法“预警、惩戒、提示”等职能作用难以有效发挥，人民法院融入和参与安全生产治理体系的深度和广度显著不足，一定意义上影响甚至制约了安全生产治理能力和水平的现代化。
因此，必须加强安全生产案件司法管辖机制研究，在充分借鉴域内外司法管辖机制改革经验基础上，提出完善和改革现行安全生产案件司法管辖机制的可行方案，探索开展安全生产案件集中管辖改革，提升安全生产案件整体审判水平，增强服务安全生产治理大局的主动性和实效性。
一、全国安全生产案件审判基本情况
（一）安全生产案件范围
安全生产案件的概念和范围，理论界和实务部门尚未作出统一的界定。本文将因违反国家安全生产法律法规引发的矛盾纠纷进入诉讼领域后统称为安全生产案件。根据矛盾纠纷性质，安全生产案件包括安全生产类刑事案件、安全生产类行政案件和安全生产类民事案件。2010年以来，国家最高司法机关陆续出台若干关于规范和指导安全生产案件办理方面的司法解释和政策性文件，其中97%以上指向刑事案件。如2011年《最高人民法院关于进一步加强危害生产安全刑事案件审判工作的意见》，2012年最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全监管总局《关于依法加强对涉嫌犯罪的非法生产经营烟花爆竹行为刑事责任追究的通知》，2015年《最高人民法院、最高人民检察院关于办理危害生产安全刑事案件适用法律若干问题的解释》，2019年应急管理部、公安部、最高人民法院、最高人民检察院《安全生产行政执法与刑事司法衔接工作办法》，2021年最高人民法院、最高人民检察院、公安部、工信部等十部门《关于依法惩治涉枪支、弹药、爆炸物、易燃易爆危险物品犯罪的意见》，涉及行政案件的仅有个案法律适用答复，目前尚未检索到涉及安全生产民事案件的司法政策性文件。这说明刑事案件在安全生产案件体系中占据重要的地位。
根据法律、司法解释以及相关安全生产指导性文件规定，结合司法实践，安全生产类刑事案件主要涉及下述几类罪名：1.重大责任事故案件。2.强令违章冒险作业案件。3.重大劳动安全事故案件。4.危险物品肇事案件。5.消防责任事故、失火案件。6.不报、谎报安全事故案件。7.非法采矿，非法制造、买卖、储存爆炸物。安全生产类行政案件主要表现安全生产监管部门（包括消防救援部门）作出的行政许可、行政处罚、行政强制以及非诉行政执行等案件，安全生产类民事案件则包括因安全生产事故引发的普通侵权案件、生态环境损害赔偿案件以及涉安全生产民事公益诉讼案件等。
（二）安全生产案件审判基本情况
从中国裁判文书网公布的裁判文书看，2019年至2021年，全国法院共审结安全生产一审案件23833件，其中安全生产刑事案件（包括附带民事案件）23603件，占结案总数99.03%，居绝对主导地位；安全生产行政案件230件，仅占结案总数0.97%；尚未发现单独提起的安全生产类民事案件。具体情况分析如下：
1.刑事案件占主导且所涉罪名相对集中。从统计数据看，三年来，全国法院审结非法储存爆炸物罪8736件、非法采矿罪6021件、失火罪4502件、重大责任事故罪3672件、重大劳动安全事故罪488件，上述6类案件结案量为23419件，占刑事案件结案总数的99.2%，居于主体地位。
2.案件地域分布相对集中。统计表明，2019年至2021年，河南、江苏、湖南等十个省份审结安全生产案件18072件，约占全国结案总量的75.8%，其中河南2662件、江苏2525件、湖南2054件、山东1865件、广东1829件、福建1572件、湖北1468件、河北1458件、四川1334件、浙江1305件。江苏作为全国经济大省，安全生产案件数量居高不下。以重大责任事故罪为例，江苏三年来共审结重大责任事故罪918件，占全国重大责任事故罪结案量的1/4，居全国首位，比第二位的河南多出562件。
3.安全生产案件所涉领域相对集中。安全生产涉及经济社会发展运行的全方位、各行业。理论上，凡是有生产经营活动的领域都可能发生安全生产风险和隐患。受资源禀赋和经济发展程度等多方面影响，危险化学品、煤矿、非煤矿山、消防、交通运输、建筑施工等传统行业领域仍然是安全生产事故频发多发领域，同时污染防治、城市建设、新能源等领域新情况新风险又不断涌现，重特大事故仍时有发生。从审结的安全生产案件情况看，工程建设、企业生产经营、交通运输等领域的安全生产案件约占已审结安全生产案件总数的65%，居主体地位。
4.案件所涉事故等级相对集中。安全生产事故等级是反映事故造成人员伤亡或经济损失程度状况的技术标准。事故等级不同，报告和调查处理的主体也就存在相应差异。根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三条规定，我国将安全生产事故划分为四个等级：①特别重大事故，是指造成30人以上死亡，或者100人以上重伤（包括急性工业中毒，下同），或者1亿元以上直接经济损失的事故；②重大事故，是指造成10人以上30人以下死亡，或者50人以上100人以下重伤，或者5000万元以上1亿元以下直接经济损失的事故；③较大事故，是指造成3人以上10人以下死亡，或者10人以上50人以下重伤，或者1000万元以上5000万元以下直接经济损失的事故；④一般事故，是指造成3人以下死亡，或者10人以下重伤，或者1000万元以下直接经济损失的事故。从统计情况看，已审结一审安全生产案件中，涉及一般事故和较大事故的案件超过97%，重特大事故绝对数量稀少。以2022年第一季度数据为例，全国共发生各类生产安全事故4608起、死亡3935人，其中，较大事故83起、死亡341人；重大事故3起、死亡38人，安全生产案件所涉事故等级集中在一般事故和较大事故，与我国坚决遏制重特大安全生产事故的工作指导思想密不可分。
（三）安全生产案件司法管辖特点
通过分析上述统计数据，可以发现安全生产案件在司法管辖方面呈现以下特点：
1.级别管辖以基层法院管辖为主导。级别管辖（本文所称级别管辖仅指审判管辖中的级别管辖）是各级人民法院受理第一审案件的权限划分，旨在界定不同层级人民法院直接受理案件的类型和范围。从统计情况看，三年来，全国法院审结安全生产一审案件23833件，其中基层人民法院受理23737件，占受案总数99.6%；中级人民法院受理96件，占受案总数0.4%；尚未发现高级人民法院和最高人民法院受理一审安全生产案件情况。之所以出现基层人民法院主导级别管辖的现象，其主要原因在于安全生产案件的主体部分是安全生产类刑事案件，安全生产类刑事案件又主要集中在重大责任事故罪、重大劳动安全责任事故罪两个罪名上，而根据刑法第一百三十四条、一百三十五条规定，重大责任事故罪和重大劳动安全事故罪的最高刑期为七年有期徒刑，即使与环境资源犯罪、其他安全生产类犯罪进行数罪并罚（职务犯罪除外），最终刑期也很难出现无期徒刑或死刑的情况，根据刑事诉讼法第二十一条关于“危害国家安全、恐怖活动案件以及可能被判处无期徒刑、死刑案件的案件”由中级人民法院管辖的规定，安全生产案件一般不符合由中级人民法院管辖的条件。因此，实践中安全生产案件绝大部分由基层人民法院管辖。
2.地域管辖以案发地法院管辖为主。地域管辖是指同级人民法院之间受理第一审案件的权限和分工。从刑事诉讼法、民事诉讼法和行政诉讼法有关地域管辖规定看，刑事案件一般由犯罪地法院管辖，民事案件通常为被告住所地法院管辖，行政案件则以最初作出行政行为的行政机关所在地法院管辖为原则。安全生产案件的主体是刑事案件，剩余部分是行政案件，安全生产类民事案件数量极为稀少。受到案件组成状况的影响，以刑事案件为主体的安全生产案件在地域管辖上主要以事故（事件）发生地法院管辖为典型特征，包括犯罪地法院以及作出行政行为的消防、应急管理部门所在地的法院。
3.指定异地管辖制度时有运用。从统计情况看，绝大部分（约96.7%）安全生产案件是按照地域管辖要求由案发地法院进行审理。同时，也有少量案件是通过指定管辖机制裁定由异地法院审理。例如，江苏响水天嘉宜化工有限公司“3·21”特别重大爆炸事故涉及的非法储存危险物质罪、污染环境罪、重大劳动安全事故罪、玩忽职守罪、提供虚假证明文件罪、出具证明文件重大失实罪等案件，分别被指定在盐城市县（区）法院审理。需要指出的是，近年来，指定管辖存在“适用随意性较大，指定侦查管辖于法无据，公、检、法在指定管辖上不能有效衔接，公民的管辖异议权与指定管辖申请权不受尊重等问题”[2]，引起了理论界和实务界的重视和反思。
4.提级管辖制度未有适用。提级管辖则是上级法院基于统一法律适用或裁判标准需要，将原属于下一级法院管辖的案件提级至上一级法院管辖的制度。该制度设立目的在于明确法律适用标准，统一裁判尺度。通常情况下，当案件存在重大法律适用争议或者对同类型案件的裁判具有典型指导意义时，上级法院才有可能根据下级法院的请示将特定案件提级管辖。因此，提级管辖在司法管辖体系中处于补充性地位，是在特殊情形下对级别管辖的一种必要修正和调整。从目前统计情况看，近三年来未发现安全生产案件存在提级管辖的情况。
二、安全生产案件既有管辖机制存在的问题与原因
统计表明，目前安全生产案件总体呈现出分散管辖状况，案件零散分布在不同法院并且由不同审判机构审理，这一司法管辖机制引发了一系列问题：
（一）分散管辖引发的主要问题
1.司法审查尺度不统一。目前，安全生产案件处于分散管辖状态，而“司法上的分散管辖可能使得监管机构与司法部门之间衔接不畅，不利于形成打击证券违法犯罪的合力。将基于同一犯罪事实引发的民事、行政和刑事案件交由不同法院审理，难以形成刑事、行政、民事一体的惩戒机制，不利于形成打击证券违法犯罪的合力”[3]。安全生产案件与证券期货等金融案件情况极为类似，分散管辖模式制约了安全生产案件审查标准和裁判尺度的统一，难以有效保障安全生产法律法规的统一实施。
2.审判专业化程度不高。现有分散管辖模式下，各个受案法院受理安全生产案件的数量极为稀少，而且绝大部分法院所受案件是以重大责任事故罪、重大劳动安全事故罪为代表的刑事案件，且类型较为单一，很难引起受诉法院的关注和重视，不具备实施专业化审判工作的主客观条件，同时案件数量稀少难以锻炼司法队伍，提升司法审判能力也就相应沦为空谈。
3.抵御干扰能力不强。“在地方GDP竞赛体制和关系社会传统下，司法机关完全按照行政区划设置，容易滋生司法地方保护主义”[4]。实践中，安全生产案件往往牵涉地方重大工程或党委政府尽职履责状况，敏感性强、社会关注度高，将这些案件尤其是行政案件及非诉行政执行案件置于当地法院审理和裁判，更容易受到地方掣肘和干预。探索安全生产案件司法管辖机制改革，就是要打破安全生产案件的地域限制，最大限度屏蔽案件审理中的各种不当“信号”，保障审判权依法独立公正行使。
4.融入社会治理体系不足。安全生产案件分散管辖，客观上造成案件资源离散分布、司法审判数据零落，难以通过系统完整的司法审判大数据分析研判安全生产运行态势，难以有效应对和解决安全生产领域存在的深层次问题，不利于防范化解安全生产领域风险。因此，在现有的安全生产案件管辖模式下，人民法院审判职能作用无法得到全面有效发挥，司法不能实质性地参与和融入安全生产治理体系，直接制约了安全生产治理能力的提升。
（二）原因分析
上述问题产生的主要原因集中在以下几个方面：
1.监管体制改革尚未完全落实到位。司法是社会治理体系的重要参与者，社会治理体系和监管体制的创新变革为司法体制改革和优化提供了指引和方向。2016年12月18日，《中共中央国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》（以下简称《意见》），明确提出要完善监督管理体制，强调要“负有安全生产监督管理职责的部门，依照有关法律法规和部门职责，健全安全生产监管体制，严格落实监管职责”。可以看出，安全生产监管体制改革的目标是，在各级安委会统筹协调下，建立起以应急管理部门综合管理为主导，相关职能部门具体落实和配合的工作格局。但是，改革推进过程中也遇到了不少障碍和问题，例如，上下级应急管理部门之间职责定位比较模糊，属于领导监督关系还是业务指导关系仍有争议；综合监管与行业监管、垂直管理与属地管理等界限还不够清晰，职责交叉、多头管理问题尚未得到彻底解决；基层监管资源配置和投入上仍显不足，监管力量仍无法应对安全生产需求等。这些问题的存在，表明安全生产监管体制改革仍未完全到位，与改革目标相比还有差距，而安全生产监管体制改革“走位”甚至“缺位”，又对安全生产案件审判体制改革形成制约，无法为管辖机制调整提供充分有效的实践基础。
2.调查研究力度不够理论供给不足。理论是实践的先导。改革开放以来，理论界和实务部门围绕司法体制改革进行了长期的研究和探索，从域外引介优秀的法学理论和成熟的改革样本，推动建立较为完备的司法改革理论体系，为我国司法体制改革提供了源源不断的理论支撑。但同时，学术界对安全生产司法制度缺乏足够关注，涉猎不广、研究不深，有关安全生产司法管辖制度的理论研究几乎为空白。理论供给上的不足甚至“缺位”，是长期以来安全生产案件司法管辖问题不受重视的基本原因之一。
3.司法管辖机制重要性认识不足。“我国是自上而下的权力主导型法治”[5]，决策者对具体法治问题关注度、重视度直接影响法治建设的实际效果。安全生产历来都是中央和地方各级党委政府反复强调、常抓不懈的重要工作。最高人民法院就加强安全生产审判工作先后制定修改了司法解释、出台了相关司法政策性文件，但其内容主要涉及刑事案件定罪量刑等具体审理规则，对安全生产案件司法管辖机制等前置性事项用墨不多，对通过案件管辖机制调整提升审判效能进而推动安全生产有效治理的路径和方法需要进一步思考和谋划。
4.安全生产法律体系尚不健全。经过多年发展，我国初步建立起以安全生产法为核心，以相关法律、法规、规章为主体的安全生产法律体系，和以安全生产国家标准、行业标准为主体的安全生产标准化体系，基本实现了安全生产治理工作的规范化、制度化和科学化。但同时，安全生产事故频发多发的现状尚未从根本上得到遏制，安全生产法律制度体系稳定性不足、法律责任体系衔接不畅、司法嵌入安全生产法律实施体系的路径和方式未能有效厘清，导致安全生产治理体系中司法职能作用发挥不足，由此对安全生产案件司法管辖改革和创新形成重大掣肘。
三、既有集中管辖机制改革样本的梳理与借鉴
探索安全生产案件管辖机制改革，应当充分研究借鉴不同类型案件管辖机制改革的样本，梳理具体做法，提炼共性经验，为安全生产案件司法管辖改革提供借鉴。
（一）行政案件集中管辖。行政诉讼管辖权范围与行政区划相脱离，对于行政审判而言极为必要。2013年1月4日，最高人民法院印发《关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的通知》，在全国范围内开展行政案件相对集中管辖改革试点，将部分基层人民法院管辖的一审行政案件，通过上级人民法院统一指定的方式，交由其他基层人民法院集中管辖，随后北京、上海、广东、江苏等省（直辖市）开展了相应试点工作。2015年6月17日，最高人民法院印发了《关于人民法院跨行政区域集中管辖行政案件的指导意见》，对全国各级人民法院跨行政区划集中管辖行政案件提出了具体指导意见和要求，全国行政诉讼管辖改革由相对集中管辖迈入跨行政区域集中管辖的新阶段。根据要求，全国各高级人民法院根据各自实际和特点，相继开展行政案件跨行政区划集中管辖改革工作，取得了丰富的改革经验和丰硕的改革成果。
（二）知识产权案件集中管辖。2014年8月，十二届全国人大常委会第十次会议表决通过《关于在北京、上海、广州设立知识产权法院的决定》，决定在北京市、上海市、广州市设立知识产权法院，跨区域集中管辖全省（直辖市）范围内有关专利、植物新品种、集成电路布图设计及技术秘密等专业技术型较强的第一审知识产权民事和行政案件。2016年10月，南京市、苏州市、成都市、武汉市分别成立知识产权法庭，跨区域管辖知识产权案件。随着各地对知识产权保护的重视和保护程度加强，在征得最高人民法院同意情况下，各高级人民法院根据各自实际情况，陆续增设一批知识产权法庭，跨区域管辖知识产权案件，截至目前，全国已成立知识产权法庭26个，覆盖了大部分省会城市以及区域主要经济发达城市。
（三）环境资源案件集中管辖。2014年以来，在最高人民法院的指导下，部分省（自治区、直辖市）高级法院陆续启动环境资源案件司法管辖机制改革，实行环境资源案件集中管辖。在具体模式上主要有两种情形：一是成立专门化环境审判机构，负责管辖和指导全省（市）环境资源案件，如南京环境资源法庭、昆明环境资源法庭、兰州环境资源法庭等。二是指定现有中级、基层法院（包括铁路运输法院）作为集中管辖法院，对外承担集中管辖职能，如大连市沙河口区人民法院集中管辖大连市环境资源案件，深圳市龙岗区人民法院集中管辖深圳市环境资源案件。
（四）金融案件集中管辖。十三届全国人大常委会第二次、第二十五次、第三十三次会议通过《关于设立上海金融法院的决定》《关于设立北京金融法院的决定》《关于设立成渝金融法院的决定》，在上述省份探索设立金融法院，跨区域专属管辖金融民商事案件和金融类行政案件。与此同时，全国各地也相继开展了金融案件集中管辖改革工作。例如，河北省高级人民法院决定自2021年12月23日起在石家庄市桥西区人民法院设立石家庄金融法庭，集中管辖石家庄市原属基层人民法院管辖的第一审金融民商事案件。同样，经批准，景德镇市昌江区人民法院设立金融法庭，集中管辖景德镇市原归基层法院管辖的第一审金融民商事案件。
（五）互联网案件集中管辖。2017年6月26日，中央全面深化改革领导小组第三十六次会议审议通过《关于设立杭州互联网法院的方案》。同年8月8日，最高人民法院批复同意设立杭州互联网法院，以杭州铁路运输法院为基础，集中管辖杭州市辖区内基层人民法院有管辖权的6类涉互联网案件，分别是：互联网购物、服务、小额金融借款等合同纠纷；互联网著作权权属、侵权纠纷；利用互联网侵害他人人格权纠纷；互联网购物产品责任侵权纠纷；互联网域名纠纷；因互联网行政管理引发的行政纠纷。紧随其后，最高人民法院在北京和广州设立北京互联网法院和广州互联网法院，集中管辖原归基层法院管辖的第一审互联网民商事和行政案件。
梳理分析以上不同案件司法管辖机制改革样本，可以发现一些影响和推动改革的共性要素：
一是案件具有特殊性。这种特殊性主要体现在案件本身所具备的专业技术性。例如，行政案件被告一方恒定为行政机关且行政行为合法性证明责任由行政机关负担；环境资源案件、知识产权案件具有很强的专业性，案件事实的查明和认定需要借助鉴定、专家意见等技术力量参与；互联网案件的立案、举证、质证、文书等诉讼活动主要依托互联网在线进行。
二是案件具有重要性。行政案件往往牵涉地方党委政府实施的中心工作或重大工程，环境资源案件涉及生态文明建设全局，知识产权案件关乎科技创新和综合国力竞争，金融案件则涉及国家金融政策实施和国家金融秩序维护等。
三是改革动因具有一定共通性。启动管辖机制改革原因都是为了进一步规范法律适用标准，统一案件裁判尺度，保障国家法律统一正确实施，维护法制统一，凸显司法权这一中央事权属性，防范司法地方化。行政案件、环境资源案件、知识产权案件、金融案件的改革目标中都含有这一共性内容。
四是改革措施具有相似性。案件类型虽然不同，但是管辖改革方向基本趋同，都是朝着相对集中管辖、集中管辖方向迈进，而且知识产权案件、金融案件、互联网案件已获批成立专门法院，实现了司法资源的集约化节约化，有效提升了司法效能；与此同时，在案件管辖范围上尝试实现不同性质案件的归口审理，即所谓的“两审合一”或“三审合一”，从目前情况看，环境资源案件、知识产权案件管辖机制改革后同步实现了“三审合一”目标。
四、安全生产案件管辖机制改革的基本原则
安全生产案件管辖机制改革是司法体制改革的重要组成部分，必须在中央确定的司法体制改革总体框架内进行，严格遵循司法体制改革的基本方向和根本要求，如坚持问题导向和目标导向、坚持有序稳步推进等，除此而外，作为一项具体司法制度改革，安全生产案件管辖机制的改革和创新还需要遵守以下特殊的原则要求：
（一）坚持党的领导
“党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治最根本的保证”。我国的国体和政体，决定了我国的法治实施必须接受党的领导。不但要坚持而且要加强党的领导，要把党的领导科学、有效贯彻到依法治国的全过程和各方面。安全生产案件司法管辖机制改革涉及跨区域管辖案件、审判力量布局调整、矛盾纠纷异地化解机制构建等重大事项，必须坚持党的绝对领导，发挥党总揽全局、协调各方的作用，在安全生产案件司法管辖机制改革方案的确定、推进和落实过程中必须严格遵守和履行汇报请示制度，确保改革始终沿着正确的政治方向进行，确保改革举措落地生根、取得实效。
（二）坚持依法推进
习近平总书记强调，“凡属重大改革都要于法有据。在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推动作用，加强对相关立法工作的协调，确保在法治轨道上推进改革”。安全生产案件司法管辖机制改革属于诉讼制度重大调整，牵涉司法机关、行政机关工作顺利开展，关乎案件当事人切身利益，可谓“牵一发而动全身”，必须严格遵守刑事诉讼法、民事诉讼法和行政诉讼法有关管辖的基本原则，并根据法律授权拟定改革方案层层报最高人民法院批准，同时不得擅自突破级别管辖、专属管辖“红线”，确保管辖改革于法有据、依法有序。当然，也不能简单以现行法律法规没有具体依据或者具体规范不能突破为由否定改革，也不能以现有文件、做法质疑和束缚改革。
（三）坚持便民诉讼
便利当事人参与诉讼是管辖制度设立和调整必须考量的基本因素，也是我国司法改革所要达到和实现的目标之一。探索安全生产案件管辖改革，实行安全生产案件跨行政区划集中或相对集中管辖，打破“区块”分割的传统地域管辖，使案件归入集中管辖统一审理，解决传统地域管辖模式的诸多弊端，但由于当事人往往要到异地参加诉讼，极有可能会增加诉讼成本，制约管辖机制改革。因此，探索和推进安全生产案件管辖改革，必须坚持便利诉讼原则，统筹解决改革目标与诉讼经济的关系，在集中管辖法院的选择上，既要考虑司法能力、审判队伍配置，又要考虑交通环境、信息化建设等保障条件，既方便人民群众参加诉讼，又要方便司法机关、行政机关移送接收案件。
（四）坚持基层主导
“基层人民法院重在准确查明事实、实质化解纠纷”，是矛盾纠纷处理的主阵地，承担了绝大部分案件的审判工作。因此，以基层人民法院为重点推进安全生产案件跨行政区划司法管辖机制改革具有必要性和必然性。一方面，基层人民法院长期审理安全生产案件，积累了一定的审判经验。另一方面，从目前司法管辖改革样本看，无论是新设立的专门法院，还是根据指定具体承担集中管辖职能的法院，绝大部分是基层人民法院。例如，互联网案件、行政案件、环境资源案件以及部分知识产权案件、金融案件的集中管辖法院为基层人民法院。可以说，基层人民法院是司法管辖机制改革的主要“试验田”。当然，将基层法院作为安全生产案件管辖机制改革的主导领域，也与安全生产案件在级别管辖上主要归基层法院管辖这一特征密切相关。总之，探索安全生产案件司法管辖机制改革，应当在基层法院层面首先进行试点，待改革试点取得成功经验后，再稳步进行普遍推广。
（五）坚持专业引领
安全生产案件具有较强的专业化色彩，突出表现在绝大部分安全生产案件存在前置的行政处理程序，在诉讼中具体体现为行政机关作出的行政决定（行政批复）是案件的主要证据，也是法院认定事实、区分责任、作出裁判的基本依据。安全生产案件构造的特殊性，要求在管辖改革推进过程中必须高度重视专业化审判工作谋划。首先，安全生产案件集中管辖后要建立专门化的审判机构，按照刑事、民事和行政三个类别设置相应的审判团队或专业合议庭，配足配齐专业审判人员。其次，要建立健全技术调查官、专家陪审员、法庭技术顾问等专业化的诉讼辅助制度，提高安全生产案件审判质量。
五、安全生产案件司法管辖机制改革的路径与可行性分析
为全面提升安全生产案件审判质效，切实发挥好安全生产审判职能作用，更好参与和融入国家安全生产综合治理体系，助力安全生产治理能力和水平现代化，根据法律和司法解释有关授权规定，立足当前安全生产案件管辖状况，在借鉴相关案件司法管辖改革经验基础上，可以对安全生产案件司法管辖机制作出必要的调整和优化，探索安全生产类刑事、行政、民事案件集中管辖和“三审合一”，开展安全生产案件专业化审判工作。
（一）安全生产案件集中管辖改革具有可行性
探索安全生产案件集中管辖改革，政策依据充分、符合司法规律并且具有一定的实践基础：
1.政策依据充分。探索安全生产案件集中管辖改革，与安全生产领域改革发展的原则和要求是相契合的。《意见》提出，要“不断推进安全生产理论创新、制度创新、体制机制创新、科技创新和文化创新，增强企业内生动力，激发全社会创新活力，破解安全生产难题，推动安全生产与经济社会协调发展”。《意见》还明确在诉讼制度上，要进一步探索创新，“研究建立安全生产民事和行政公益诉讼制度”。这为安全生产案件管辖改革提供了遵循和指引。
2.改革举措合规。司法体制改革必须遵循司法规律，这是一条不可逾越的红线。从世界各国情况看，司法版图划分和行政区划设置适当分离是司法的一条基本规律。安全生产案件集中管辖是在反思当前分散管辖现状基础上对安全生产案件进行空间布局上的调整，使案件汇集到一家或几家法院进行集中管辖，实质是对地域管辖机制的完善和优化，其不突破级别管辖、专属管辖原则底线，遵循审判权运行机理，遵守基本诉讼规则，不背离司法规律和逻辑，却能最大限度实现司法专门化和专业性。
3.样本资源丰富。如前所述，近些年来，我国陆续开展了行政案件、知识产权案件、环境资源案件、互联网案件以及金融案件集中管辖改革，其中部分类型案件在管辖机制改革上走得更深入和彻底，探索成立了专门法院。上述案件管辖机制改革的丰富样本资源，特别是有关集中管辖模式选择、专业化审判方式构建以及配套保障机制建设等内容，为安全生产案件管辖机制改革启动和推进提供了积极有效的参考和借鉴，避免“走弯路”，节约司法资源。
4.试点经验充足。虽然跨行政区划集中管辖安全生产案件改革至今尚未“破冰”，但与此同时，在法院内部成立专门机构集中审判安全生产刑事、民事和行政案件的改革（内部集中）实例逐渐出现。2014年，山东省青岛市黄岛区人民法院在全国率先设立了安全生产审判庭，该庭主要负责受理和审判黄岛区范围内发生的重大交通肇事、重大劳动安全、破坏易燃易爆设备、生产伪劣食品药品、玩忽职守以及职工工伤类案件。探索实行刑事、行政与民事审判“三合一”的审判机制，妥善解决因安全生产专业性、特殊性带来的事实认定、证据采纳等难题，依法严厉打击各类危害生产安全的行为。2015年7月，黑龙江省在齐齐哈尔市中级人民法院及其下辖的拜泉、龙江、建华三家基层人民法院设立安全生产审判庭（挂靠行政庭），归口审理安全生产刑事、民事和行政案件，主要审理涉及危害生产安全，重大交通安全的刑事案件、工伤认定等案件，统一司法审判的法律适用和裁判尺度，发挥司法审判在创造良好安全生产环境等方面的积极作用。
上述安全生产案件“三审合一”模式受到了国务院安委会的充分肯定，并要求进一步探索推广。国务院安委会办公室在2016年印发的《标本兼治遏制重特大事故工作指南》中指出，“加强安全执法和刑事司法的衔接，建立公安、检察、审判机关介入安全执法工作机制。对抗拒执法、逾期不执行执法决定的，由公安机关依法强制执行或向人民法院申请强制执行，对涉嫌犯罪的违法案件，及时移送司法机关，坚决杜绝有案不移、有案不立、以罚代刑。同时，将探索设立安全生产审判庭、检察室，建立查办和审判安全生产案件沟通协调制度。”
（二）安全生产案件审判机构的确定
安全生产案件集中管辖改革，解决的是案件在不同法院之间的分布和流动问题，随之而来则需要解决案件在集中管辖法院内部如何分配问题，即归哪一个审判机构具体审理。从内部审判机构确定上，主要有下列几种模式：
1.成立专门的安全生产案件审判机构。在集中管辖法院内部设置独立运行的安全生产审判庭（法庭），归口审理各类安全生产案件。此种模式优点是案件归集到一个机构专责办理，能够最大限度实现审判专业化，提高审判质效；缺点是在全国法院内设机构改革已经完成情况下，增设机构、增加编制、调配人员受到严格管控，即便属于重大改革事项，也应按照组织原则事先履行请示审批程序，协调沟通难度大，时间精力投入较多，收效有时并不一定明显。
2.指定刑事审判庭审理。不成立单独建置的审判机构，由集中管辖法院所属刑事审判庭归口审理。此种模式优点是省去“增机构、扩编制”带来的时间精力投入，节约了成本，而且安全生产案件主体是刑事案件，将安全生产案件交由刑事审判庭进行审理，有“轻车熟路”“水到渠成”之便，避免新手办案效率低、质量差等现象产生；缺点则是安全生产案件具有较强的专业性，将其与大量的普通刑事案件并列交由刑事审判庭负责审理，导致少量的安全生产案件难以得到足够重视，也不利于专业化审判工作的开展，最终将影响安全生产案件的审判质量。
3.指定行政审判庭审理。利用行政案件集中管辖的改革便利，将安全生产案件归入行使行政案件集中管辖权法院所成立的行政审判庭审理，其优点是解决了“诉讼主客场”问题，有助于实现专业化审判；缺点则是行政审判法官不熟悉刑事诉讼规则，将刑事案件占主导地位的安全生产案件交由行政审判庭审理短期内可能会产生审判质效不理想等问题。
4.指定环境资源法庭审理。目前，环境资源审判庭或环境资源专门法庭均是实行集中管辖，且大部分情况下实行刑事、民事和行政案件归口审理。将安全生产案件归入环境资源审判体系，此种模式优点是解决诉讼“主客场”问题更为彻底，能更加有力地保证法律正确统一实施，也能够适应“三审合一”的诉讼需要；缺点是由于环境资源案件是跨行政区划管辖，部分地级市目前没有设立环境资源法庭，采纳此种模式必将会导致部分地区的安全生产案件要实行跨地级市审理，除了会增加当事人的诉讼成本，也可能会对矛盾纠纷实质化解产生不利影响。
（三）安全生产审判与环境资源审判的耦合与融通
对比分析以上4种模式，结合安全生产案件与环境资源案件关联性，笔者认为，将安全生产案件导入环境资源审判体系，由具体承担集中管辖案件审判职能的环境资源审判机构审理，具有可行性和妥当性，主要有以下4个方面理由：
1.理念上的共通性。安全生产和环境资源保护都坚持“以人民为中心”的发展思想，将人民群众对生命安全、身体健康这一基本需求放在突出位置，贯彻于经济社会发展全过程、各方面。安全生产和环境资源保护都是必须长期坚持的基本国策，都将保护优先、预防为主、综合治理确立为指导工作的基本方针。实践中，党委政府对安全生产和环境资源保护工作往往是统筹谋划、同向发力、融合推进，确保安全生产和环境资源保护“两个底线”不突破。
2.事故原因上的牵连性。通常表现为，安全生产事故发生前后往往伴随环境污染或者资源破坏，极个别甚至互为因果，由此导致安全生产案件有时会与污染环境或非法采矿等环境资源案件并案审理。例如，在最高人民法院2021年12月31日发布的平安中国建设第一批典型案例之蒋某某重大责任事故、非法采矿、非法储存爆炸物一案中，蒋某某视采矿许可证规定的采矿深度范围于不顾，长期超层越界违法开采K13煤层、违规使用民爆物品、安全管理规定和制度不落实和拒不执行安全监管监察指令等，诱发瓦斯、煤尘爆炸，共造成33人死亡、1人受伤，直接经济损失3682万元；事故直接原因是在超层越界违法开采区域采用，国家明令禁止的“巷道式采煤”工艺，不能形成全风压通风系统，使用一台局部通风机违规同时向多个作业地点供风，风量不足，造成瓦斯积聚；违章“裸眼”爆破产生的火焰引爆瓦斯，煤尘参与了爆炸。法院以非法采矿罪、重大责任事故罪、非法储存爆炸物罪对蒋某某定罪处罚，数罪并罚后执行有期徒刑二十年，并处相应罚金。本案中，非法采矿是事故发生的原因，非法采矿罪与重大责任事故罪之间关联性明显。因此，两罪（案）符合并案审理的条件。
3.案件类型和范围上的交融性。以刑事案件为例，根据刑法第六章第六节破坏环境资源保护犯罪规定和最高人民法院发布的环境资源案由规定，非法采矿（破坏性采矿）罪和非法制造、买卖、储存爆炸物（危险物质）罪属于环境资源犯罪案件；而根据《安全生产行政执法与刑事司法衔接工作办法》第三条规定，非法采矿罪、非法制造、买卖、储存爆炸物罪同样又属于危害安全生产犯罪案件。安全生产案件和环境资源案件在类型和范围上的交叉，一定程度上说明两类案件融合在同一个审判体系具有一定的必要性。
4.处置与修复上的协同性。安全生产事故发生后的处置工作往往牵涉生态环境因素，尤其是在危化品肇事、非法采矿引发的安全生产事故后续处置中，生态环境主管部门通常是处置工作的核心参与方甚至是牵头单位，污染物应急处置、次生污染后果的预防、生态环境保护和修复是必不可少的重要内容，是指导事故处置方案编制的重要参考要素。因此，安全生产与环境资源在修复和保护上也存在密切关联。
（四）完善安全生产案件集中管辖配套保障机制
探索安全生产案件司法管辖机制改革，除了要加强顶层设计，画好改革“路线图、流程表”外，还要重视具体配套机制建设，既要注意核心制度的建立，又要注意综合配套，保障各项审判工作顺利进行。
1.建立管辖法院与非管辖法院协作机制。积极借鉴环境资源案件集中管辖改革的经验，研究建立跨域远程立案、巡回审判、委托调查和执行以及沟通联络等各项协作机制，明确集中管辖法院和非集中管辖法院的协作内容，保障集中管辖改革后审判工作有序开展。同时，要充分运用智慧法院建设成果，按照在线诉讼规则要求积极开展在线诉讼活动，为当事人提供更加便捷的诉讼服务。
2.建立案件专业化审判支持机制。充分借鉴知识产权诉讼领域的成熟做法，探索建立适应安全生产专业化审判需要的专家辅助人、法庭顾问等司法机制，为安全生产案件审理中有关事故原因、操作工艺评价等技术事实的审查和认定提供专业支撑。
3.健全安全生产行政与司法联动互动机制。按照《安全生产行政执法与刑事司法衔接工作办法》要求，建立安全生产执法与司法联席会议制度、安全生产案件审判情况通报制度、安全生产矛盾纠纷实质化解制度以及安全生产疑难问题咨询研讨制度等，互通安全生产案件办理重大信息、完善案件流转、处理、反馈流程，协调解决安全生产执法与司法重大问题，凝聚安全生产综合治理合力，提升安全生产综合治理效能。
4.建立司法调研和宣传普法机制。利用好安全生产案件集聚优势，主动开展调查研究工作，梳理分析安全生产案件审理中发现的行政执法、刑事司法以及安全生产监管体制机制方面的突出问题，通过调研报告、情况反映、司法建议等方式及时向党委政府和有关职能单位予以通报，为党委政府安全生产治理决策提供科学参考。同时，也应重视以案释法、借案普法工作，发挥典型案件的教育、引领、评价作用，灵活运用巡回审判、庭审直播等方式，引导生产经营者主动学习安全生产法规，主动建立健全安全生产责任制，改善工作环境和安全技术条件，提高安全生产管理水平。
参考文献
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