全口径地方债务监测，新一轮债务上报？
来源：郁言债市
十年三次统计，地方政府相关债务规模有何变化？
2014年以来，中央共进行三次全面的债务统计。第一次是2014年末对政府性债务进行审计认定，确定2014年末地方政府负有偿还责任的债务余额为15.4万亿元，政府负有担保责任的债务和可能承担一定救助责任的债务8.6万亿元，三类债务共计24万亿元。第二次是2018年下半年对隐性债务进行审计认定，当时认定的隐性债务规模为28.6万亿元，再加上2018年末地方政府债务余额18.4万亿元，规模合计47万亿元。第三次是2023年对融资平台3月末的经营性债务进行统计上报，具体规模未披露。根据我们的统计，2023年3月末全国发债城投有息债务为54.7万亿元，这其中还会包括一部分隐性债务。
全口径地方债务监测范围可能拓宽，关注“隐隐债”
2024年9月以来各地密集进行全口径地方债务监测工作部署和培训，并且近期有些区域开始债务统计上报工作，我们推测全口径债务监测范围可能有所拓宽，此次债务统计可能更关注“隐形的隐性债务”（简称“隐隐债”），即融资平台经营性债务和政府拖欠企业款项等政府可能负有偿还义务，但未纳入隐性债务的债务。
虽然35号文提到已让各省统计上报了2023年3月末的融资平台经营性债务，但还有很多发债城投没有纳入融资平台名单，其债务不在统计范围内，并且没有包括未纳入隐性债务但须由地方政府承担偿还责任的债务（应纳未纳债务），这可能也是本次上报的重点。
此外，政府拖欠企业款项可能也会进行填报，不过因为不同省份、不同地级市对于政策的解读不同，具体实际情况可能有差异。
全口径地方债务监测，对城投有何影响？
对于非标债务风险加速暴露的区域和城投，全口径债务监测范围拓宽可能对其负债端和资产端均形成利好，尤其是2018年隐性债务和2023年融资平台经营性债务上报较少的，或有助于其信用修复。对于负债端，如果将此前未统计进入隐债的债务新增纳入，意味着地方政府开始正视隐性债务以外债务的风险。对于资产端，城投平台虽然将来自政府部门的应收账款和其他应收款计入流动性资产，但是不少账款在实践中回收周期偏长。如果将政府拖欠企业账款纳入统计、可以用地方债资金偿还一部分，将直接改善城投资产的流动性。
风险提示：财政收入大幅下滑；城投政策收紧；负面事件超预期。
2024年11月8日，十四届全国人大常委会第十二次会议新闻发布会召开，会上宣布“增加地方化债资源10万亿元”，将隐性债务置换为地方债，使得地方需消化的隐性债务压力大大减轻。然而近期部分区域城投非标风险却加速暴露，地方政府“隐形的隐性债务”压力依然存在。与此同时，各地财政系统密集进行全口径地方债务监测工作部署和培训，或许在开启新一轮地方相关债务统计上报工作，将全口径地方债务监测范围拓宽，本文将聚焦于此进行分析。
01
十年三次统计，地方政府相关债务规模有何变化？
2014年以来，中央共进行三次全面的债务统计。第一次是2014年末对政府性债务进行审计认定。2014年8月31日第十二届全国人民代表大会常务委员会第十次会议通过了新预算法，明确规定除发行地方政府债券举借债务外，地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务，地方政府债务余额开始实行限额管理。因此，中央对2014年末的地方政府性债务进行了审计认定，确定2014年末地方政府负有偿还责任的债务余额为15.4万亿元，政府负有担保责任的债务和可能承担一定救助责任的债务8.6万亿元，三类债务共计24万亿元。
第二次是2018年下半年对隐性债务进行审计认定。2018年下半年，《中共中央国务院关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》（27号文）出台，指出“地方政府隐性债务是指地方政府在法定政府债务限额之外，直接或者承诺以财政资金偿还，以及违法提供担保等方式举借的债务。”中央为了全面摸清地方政府隐性债务情况，在全国范围内进行了隐性债务的统计、上报和审计工作，当时认定的隐性债务规模为28.6万亿元，再加上2018年末地方政府债务余额18.4万亿元，规模合计47万亿元。
第三次是2023年对融资平台经营性债务进行统计上报。2023年9月，《关于金融支持融资平台债务风险化解的指导意见》（35号文）出台，支持通过置换重组等方式化解高息债务，文中提到的融资平台债务是指经各省党政主要负责同志签字确认报送国务院的融资平台截至2023年3月末承担的贷款、债券、非标等金融债务，但不包括其中的隐性债务和未纳入隐性债务但须由地方政府承担偿还责任的债务，即为经营性债务，具体规模未披露。根据我们的统计，2023年3月末全国发债城投有息债务为54.7万亿元，这其中还会包括一部分隐性债务。
1.1 2014年政府性债务审计认定，确定广义地方政府债务24万亿元
1994年分税制改革后，受制于地方财权和事权不匹配的问题，地方政府开始通过城投平台等企事业单位融资，用于基础设施建设等项目。2008年，4万亿投资计划加速释放了地方的建设需求，政府通过平台公司间接举债规模迅速上升，各地偿债压力也逐渐暴露，地方“稳增长”目标不得不逐渐让位于“防风险”。
虽然2012年财政部、发改委、人民银行、银保监会联合发布《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》（463号文），但地方政府违法违规融资的现象仍然屡禁不止。因此，2014年史上最严厉文件发布，以规范地方政府的举债行为。2014年的新预算法明确规定除发行地方政府债券举借债务外，地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务，地方政府债务余额开始实行限额管理。同年的《关于加强地方政府性债务管理的意见》（43号文）也要求政府债务不得通过企业举借，企业债务不得推给政府偿还。
因此，2014年末中央对地方政府性债务进行审计认定，确定地方政府广义债务24万亿元。其中，2014年末政府负有偿还责任的债务余额为15.4万亿元，包括1.06万亿元过去批准发行的债券，其他主要是通过银行贷款、融资平台等非债券方式举措的存量债务，另外还有8.6万亿元的或有债务。对于这一轮地方政府负有偿还责任的非债券形式债务，采用地方债进行了置换，2015-2018年共计发行12.2万亿元置换债。
1.2 2018年隐债审计认定，广义地方政府债务增至47万亿元
2015年1月1日新预算法实施后，地方政府通过非地方债形式、变相新增举借的债务，严格意义上都属于隐性债务。虽然新预算法规定地方政府唯一合法的举借债务方式为发行地方债，但仍有很多地方通过政府购买服务等方式变相新增债务，并且规模越来越大，引起了中央注意。2017年7月24日，中央政治局会议强调“要积极稳妥化解累积的地方政府债务风险，有效规范地方政府举债融资，坚决遏制隐性债务增量。”隐性债务第一次被官方公开提出。
2018下半年，《关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》（27号文）出台，明确指出“地方政府隐性债务是指地方政府在法定政府债务限额之外，直接或者承诺以财政资金偿还，以及违法提供担保等方式举借的债务。”中央为了全面摸清地方政府隐性债务情况，在全国范围内进行了隐性债务的统计、上报和审计工作，并要求各地将隐性债务详细情况和化解方案，于2018年10月底前上报。隐性债务统计主体包括两大类：（1）机关事业单位：包括各级党委、政府所属部门、事业单位和社会团体；（2）国企：实际上以融资平台为主。
2018年认定的隐性债务规模未直接公开披露过，但可以通过财政部的表述推算约为28.6万亿元。2024年11月8日全国人大常委会办公厅举行新闻发布会，财政部部长蓝佛安在会上介绍，2023年末，经过逐个项目甄别、逐级审核上报，全国隐性债务余额为14.3万亿元。结合其在10月12日的发布会上表示，2023年末全国纳入政府债务信息平台的隐性债务比2018年摸底数减少了50%，由此推算2018年认定的隐性债务规模约为28.6万亿元。再加上地方政府债务余额18.4万亿元，2018年广义地方政府债务约47万亿元。
1.3 2023年融资平台经营性债务统计上报
2023年7月24日，中央政治局会议指出，要有效防范化解地方债务风险，制定实施一揽子化债方案。2023年9月，化债的核心文件《关于金融支持融资平台债务风险化解的指导意见》（35号文）出台，支持通过置换重组等方式化解高息债务，文中提到的融资平台债务是指经各省党政主要负责同志签字确认报送国务院的融资平台截至2023年3月末承担的贷款、债券、非标等金融债务，但不包括其中的隐性债务和未纳入隐性债务但须由地方政府承担偿还责任的债务，即为经营性债务，具体规模未披露。根据我们的统计，2023年3月末全国发债城投有息债务为54.7万亿元，这其中还会包括一部分隐性债务。
此外，2024年11月8日，财政部在人大常委会新闻发布会上首次公开披露隐性债务规模，截至2023年末为14.3万亿元，再加上地方政府债务余额40.7万亿元，2023年末广义地方政府债务余额合计55万亿元。与此同时，新闻发布会提到将直接增加地方化债资源10万亿元，用于置换存量隐性债务。具体来看，将安排6万亿元新增债务限额，2024-2026年每年2万亿元，并从2024年开始，连续五年每年从新增地方政府专项债券中安排8000亿元，累计可置换隐性债务4万亿元。再加上2029年及以后年度到期的棚户区改造隐性债务2万亿元，仍按原合同偿还，因此2028年之前，地方政府需消化的隐性债务总额从14.3万亿元降至2.3万亿元，压力大幅减轻。
02
全口径地方债务监测范围可能拓宽，关注“隐隐债”
虽然通过地方债资金进行置换，可以大幅减轻隐性债务化解压力，但并不等同于地方政府相关的债务风险全部化解，事实上城投仍存在大量未纳入隐债的债务。截至2024年9月末，全国发债城投有息债务规模约62万亿元（3281家有数据的样本），即使与14.3万亿元隐性债务全部重叠，也仅占23%，其中和地方政府相关的债务可能仍不少。
我们注意到2024年9月以来各地密集进行全口径地方债务监测工作部署和培训，此前中央也多次发文强调。2023年9月，35号文指出要“压实地方政府和各方责任，协同做好全口径地方债务监管工作，更好发挥金融支持化解融资平台债务风险作用”。2024年7月，《中共中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》指出“完善政府债务管理制度，建立全口径地方债务监测监管体系”，2024年9月，《国务院关于今年以来预算执行情况的报告》在下一步财政重点工作安排中明确要“建立全口径地方债务监测机制，加强跨部门数据信息共享应用，坚决遏制化债不实和新增隐性债务。”
此外，2024年11月8日人大常委会新闻发布会再次提到，财政部正会同有关部门健全信息共享和监管协同机制，全口径监测地方政府承担偿还责任的债务情况。近期有些区域开始债务统计上报工作，我们推测全口径债务监测范围可能有所拓宽，此次债务统计可能更关注“隐形的隐性债务”（简称“隐隐债”），即融资平台经营性债务和政府拖欠企业款项等政府可能负有偿还义务，但未纳入隐性债务的债务。
虽然35号文提到已让各省统计上报了2023年3月末的融资平台经营性债务，并支持金融机构对其进行债务置换重组、降低付息成本，但还有很多发债城投没有纳入融资平台名单，其债务不在统计范围内，并且没有包括未纳入隐性债务但须由地方政府承担偿还责任的债务（应纳未纳债务），这可能也是本次上报的重点。一方面，不同区域在2018年上报隐性债务的尺度可能存在差异，实践中存在一些区域由于担心被问责，上报隐性债务比较克制。另一方面，2023年各省上报融资平台名单时，不同区域口径也会存在差异，部分区域可能上报的融资平台数量较少，导致统计的经营性债务规模较小。
政府拖欠企业款项方面，2024年10月18日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于解决拖欠企业账款问题的意见》，对推进解决拖欠企业账款问题作出系统部署，指出“要加强政府投资项目和项目资金监管。定期检查资金到位情况、跟踪资金拨付情况。完善工程价款结算制度。加强政府采购支付监管”。本次债务上报，可能也会包括政府拖欠企业款项，为后续清理偿还创造条件。
本次债务统计上报可能重点关注公益性项目和政府投资项目产生的债务。本次统计债务的方法要求拿项目端来对应资产和债务，完全市场化、自身可以产生现金流的投资项目，不是此次填报的重点。并且本次上报债务的主体也不局限于融资平台名单内企业，名单外的国有企业甚至学校等都要求上报。不过因为不同省份、不同地级市对于政策的解读不同，具体实际情况可能有差异。
03
全口径地方债务监测，对城投有何影响？
今年以来，地方政府税收收入不及预期，土地出让收入继续大幅下降，虽然有35号文等一系列化债政策支持，部分区域城投非标舆情仍有加速爆发的迹象，化解隐性债务之外的债务风险已经成为地方政府亟待解决的问题。在此时拓宽债务监测范围，有利于全面摸清区域内债务底数，为进一步防范化解风险打下基础。
对于非标债务风险加速暴露的区域和城投，全口径债务监测范围拓宽可能对其负债端和资产端均形成利好，尤其是2018年隐性债务和2023年融资平台经营性债务上报较少的，或有助于其信用修复。对于负债端，如果将此前未统计进入隐债的债务新增纳入，意味着地方政府开始正视隐性债务以外债务的风险，进行全面监测、同时可能也会监测新增，有利于减少融资乱象。此外，通过“6+4+2”的安排后，地方政府需消化的隐性债务余额从14.3万亿元降至2.3万亿元，平均每年化解隐性债务体量从2.86万亿元减为4600亿元，可以将部分原本用来化解隐债的财政资源腾挪出来。
对于资产端，城投平台虽然将来自政府部门的应收账款和其他应收款计入流动性资产，但是不少账款在实践中回收周期偏长。如果将政府拖欠企业账款纳入统计、可以用地方债资金偿还一部分，将直接改善城投资产的流动性。我们在《新一轮地方债置换，城投债的机会与风险》中估算了地方政府拖欠城投平台账款的体量，大概在6.26万亿元。分省来看，非重点省份的体量更大，江苏、四川、湖南、安徽、浙江、山东、湖北、江西等均超过3000亿元，占城投有息债务的比重也超过10%。
风险提示：
财政收入大幅下滑：若区域财政收入大幅下滑，城投偿债压力将上升。
城投政策收紧：若城投政策超预期收紧，再融资压力将上升。
负面事件超预期：若城投非标违约、商票逾期等负面事件超预期增多，城投债借新还旧压力将上升。
分析师：姜丹
分析师执业编号：S1120524030002
分析师：曾禹童
分析师执业编号：S1120124040012
证券研究报告：《全口径地方债务监测，新一轮债务上报？——城投解惑系列之九》
报告发布日期：2024年11月19日