办理土地承包经营权登记，应否审核合同内容？ | 以案说法
基本案情
甲系某村村民小组（以下称“乙组”）村民。1986年，甲通过家庭承包方式承包了乙组包括南山坡地块（面积2.1亩，以下简称“争议地块”）在内的6个承包地块。2007年8月，县政府为甲颁发了上述地块的土地承包经营权证。2015年11月，当地开展新一轮土地确权颁证，县农业主管部门组织开展了承包地块调查指界等工作，调查结果公示无异议后，乙组与组内原承包户重新签订了承包合同。甲户签订的承包合同（以下简称“A承包合同”）载明：承包地6块（包括争议地块），承包年限为1999年12月1日起至2029年11月30日止。2016年6月，村委会统一代村内各承包户向登记机构提交了登记申请材料。2017年6月，乙组村民丙向村委会和乙组提出异议，认为争议地块由其长期耕种且已通过信访和民事诉讼取得承包经营权，乙组与甲签订A承包合同仍包含争议地块明显错误。乙组核实后遂与甲重新签订了一份承包合同（以下简称“B承包合同”），将争议地块调出承包范围，该合同由甲的亲属代为签名。与此同时，乙组又与丙重新签订了一份承包合同（以下简称“C承包合同”），将争议地块调入承包范围。
2018年9月，登记机构向乙组承包户颁发了土地承包经营权证。甲领取其土地承包经营权证（以下简称“1号产权证”）后发现，争议地块并未在该证上记载，而是登记在丙领取的土地承包经营权证（以下简称“2号产权证”）内。随后，甲以登记错误为由，向法院提起行政诉讼，请求撤销登记机构为丙颁发2号产权证的行政行为。乙组和丙辩称，争议地块已收回重新发包给丙；2017年重新调整的B承包合同和C承包合同是办理1号产权证和2号产权证的依据；办理2号产权证的行政行为在程序上和事实上均合法合规。登记机构辩称，办理2号产权证严格履行了入户权属调查、测量地块成图、公示审核、登记簿发证等程序；土地承包经营权登记仅对申请材料进行形式审查，在材料齐备情况下，应当登记颁证。
一审法院经审理认为，甲未在B承包合同和公示无异议声明书上签名并拒绝追认，乙组予以承认，也未提供委托书，因而1号产权证和2号产权证据以办理的B承包合同、C承包合同不成立；案涉登记申请日期（2016年6月）早于据以办理登记的C承包合同签订日期（2017年6月），存在矛盾；2007年土地承包经营权证、A承包合同已表明甲对争议地块享有承包经营权，2015年确权颁证只是在承包期内对已有农村承包土地的确认，并非重新分配承包地，而且根据《农村土地承包法》等规定，承包期内发包方不得收回、调整承包地，乙组收回争议地块并调整给丙违反法律规定；登记机构作出2号产权证前，未审查丙的争议地块来源及甲、丙之间协商转让等事项，仅以C承包合同为依据将争议地块登记至丙名下，主要证据不足、认定事实不清、登记颁证错误。据此，一审法院判决：撤销登记机构颁发2号产权证的行政行为。丙不服一审判决，提起上诉。
二审法院认为，承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权，登记颁证行为不影响土地承包经营权内容及权利变动；对承包合同是否有效产生的争议，应先行通过仲裁和民事诉讼等法定途径解决；甲诉请撤销登记颁证行为实质是对承包合同持有异议，在未经相关法定途径解决承包合同是否合法有效前，提起本案行政诉讼缺乏事实根据；一审法院对此进行实体判决不当，应当予以撤销。随后，二审法院裁定：撤销一审行政判决，驳回甲的起诉。甲不服，申请再审。
疑 惑
01
因土地承包经营权争议诉请撤销登记行政行为，能否得到支持？
02
登记机构办理土地承包经营权登记应否审核承包合同内容？
问题解惑
其一，关于土地承包经营权争议诉请撤销登记行政行为的问题。根据《民法典》《农村土地承包法》等法律的规定，土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时设立，承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。登记机构依据承包合同办理不动产登记仅是一种确认与公示行为，而且在登记模式与功能定位上，土地承包经营权登记属于登记对抗而非登记生效。由此可见，土地承包经营合同是判断土地承包经营权归属的依据，登记机构依法办理登记并颁发土地承包经营权证并不导致土地承包经营权的变动。当事人关于土地承包经营权归属的主张应当通过民事诉讼等法定途径解决，最高人民法院《民事案由规定》明确将土地承包经营权纠纷纳入民事案由范围。因此，土地承包经营权属纠纷不属于行政诉讼的受案范围，登记颁证行为撤销与否并不能引起土地承包经营权的变动。本案中，甲对颁发2号产权证行为合法性的诉讼，实质为土地承包经营权纠纷。一审法院进行实体审判缺乏法律依据；二审法院予以纠正，符合法律规定。
其二，关于登记机构办土地承包经营权登记应否审核合同内容的问题。无论是统一登记前的土地承包经营权登记制度规定，还是统一登记后不动产登记规则要求，土地承包经营权（包括土地经营权）登记审查原则均是形式审查，首次登记中只审查土地承包经营权合同（土地承包合同）等土地权属来源材料是否齐全、有效。这里的“有效”也仅限于是否有双方签字盖章等形式内容，至于合同内容是否合理合法等应由承包合同管理部门把关。因此，登记机构审核不应包括合同内容及合同订立的前提条件，生效的承包合同是颁发承包经营权证的前提和基础。本案中，一审法院关于登记机构应当实质审核承包合同内容甚至查清新增地块来源的观点，显然不符合登记制度要求，既超越了登记机构形式审查的职责范围，也混淆了首次登记与转移登记的区分。但是，本案中反映出的程序瑕疵，如合同订立晚于登记申请、委托办理缺失委托书等问题，值得注意。
本案再审法院认为，甲对登记机构办理2号产权证的行为提出异议实质上是对C承包合同效力产生争议，在未经相关法定途径解决承包合同是否合法有效的情形下，请求撤销登记机构颁发2号产权证的行政行为缺乏事实和法律根据；甲的权利主张应当通过法律规定其他途径予以救济。综上，再审法院裁定，驳回甲的再审申请。
本案发生在农村土地承包经营权和土地经营权登记纳入统一登记之前，但反映出的问题值得注意。随着各地登记机构接收承包经营权登记工作逐步完成，大量承包纠纷不可避免地传导至登记环节，并由此带来相应复议和诉讼。这些纠纷虽然将因实体权利合同生效的特点而难以得到支持，但由于涉及群体规模庞大，仍需要提前积极应对，既要加大宣传力度，释明登记制度的功能与作用，也要进一步划清登记审核与承包合同管理界线，细化登记受理要件、审核要点，避免登记环节的失误引发不必要纠纷。
（作者单位：自然资源部不动产登记中心）
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