浅议政府信息语境下审计记录的性质特点
转自：中国审计报
开栏的话
为深入贯彻落实中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于建立领导干部应知应会党内法规和国家法律清单制度的意见》，切实推动各级领导干部坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入学习贯彻习近平法治思想，增强法治观念，提升法治思维能力，将尊法学法守法用法走深走实，确保全面依法治国各项任务落到实处，本报特开设“学法用法”栏目，敬请关注。
学法用法
浅议政府信息语境下审计记录的性质特点
□彭艳军
依法办理政府信息公开申请是审计机关一项重要工作。审计机关根据公众申请进行信息检索时，如发现申请人所申请的信息在审计记录中有所涉及，是否应当公开相关审计记录呢？对于这个问题，审计机关需从准确把握审计记录的概念和目的入手，厘清审计记录在政府信息公开申请答复中的性质特点，再审慎作出答复。
审计记录是对审计人员实施审计的过程和结果作出的记录，反映一个审计项目的完整工作轨迹，在审计项目质量控制中发挥着十分重要的作用。根据《中华人民共和国国家审计准则》（以下简称《国家审计准则》）第一百零三条的规定，审计记录包括调查了解记录、审计工作底稿和重要管理事项记录。审计记录的目标主要包括支持审计人员编制审计实施方案和审计报告、证明审计人员遵循相关法律法规和审计准则、便于对审计人员的工作实施指导监督和检查。其中，调查了解记录是对调查了解被审计单位及相关情况作出的记录，审计工作底稿用于记录审计人员依据审计实施方案执行审计措施的活动，重要管理事项记录用于记载与审计项目相关并对审计结论有重要影响的管理事项。由此，笔者认为，审计记录具有行政执法案卷信息的特点，也具有过程性、内部性和涉密性等特点，属于政府信息公开申请答复中不得公开或可以不予公开的情形。
首先，审计记录具有行政执法案卷信息的特点。“行政执法案卷”，在中央出台的文件中最早可以追溯至国务院2004年发布的《全面推进依法行政实施纲要》。《实施纲要》要求：“健全行政执法案卷评查制度。行政机关应当建立有关行政处罚、行政许可、行政强制等行政执法的案卷。对公民、法人和其他组织的有关监督检查记录、证据材料、执法文书应当立卷归档。”据此，对行政执法案卷的概念可以从形式与内容两个层面分析。在形式上，行政执法案卷是与行政机关行政处罚、行政许可、行政强制等执法活动相关的材料；在内容上，行政执法案卷包括监督检查记录、证据材料、执法文书等。可见，审计记录作为记录审计机关实施审计、进行检查、作出处理处罚、采取强制措施等审计过程和结果的信息，并立卷归档，无疑具有行政执法案卷信息的特点。
其次，审计记录具有过程性和内部性信息的特点。《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）第十六条、第十七条列举了内部事务信息、过程性信息的种类，尽管种类不能随意扩充，但确实也做不到一一列举。结合《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》的精神，信息的内部性主要体现在“行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息”，过程性或者非终局性主要体现在“处于讨论、研究或者审查中的过程性信息”，一旦过早公开，可能会引起误解和混乱，或者妨害率直的意见交换以及正常的意思形成。从审计记录的概念和目的看，审计记录主要服务或处理审计机关、审计组和审计人员之间的关系，具有明显的内部性和过程性。如就审计工作底稿而言，根据《国家审计准则》第一百一十条规定，审计组组长审核审计工作底稿，应当根据不同情况分别提出予以认可、责成采取进一步审计措施、纠正或者责成纠正不恰当的审计结论，其非终极性的特点显而易见。
另外，审计记录通常涉及相关主体的国家秘密、工作秘密、商业秘密或个人隐私等，具有涉密性。例如，根据《国家审计准则》第一百零四条规定，审计调查记录是审计组在编制审计实施方案前，对调查了解被审计单位及其相关情况作出的记录，内容主要包括对被审计单位及相关情况的调查了解情况、对被审计单位存在重要问题可能性的评估情况等。这些内容势必涉及被审计单位的财务指标、经营状况等商业秘密、工作秘密甚至国家秘密等。
由上述分析可见，审计记录在具有执法案卷信息特点的同时，还具有过程性、内部性、涉密性等多重特点。审计机关在办理涉及审计记录的政府信息公开申请答复时，需要结合上述四类属性，严格依据《条例》相关规定，“涉及国家秘密的政府信息以及商业秘密、个人隐私等公开会对第三方合法权益造成损害的政府信息，行政机关不得公开；行政机关的执法案卷信息、过程性信息、内部事务性信息可以不予公开，并说明不予公开的理由”，合法适当地作出答复，既充分保障申请人的信息知情权，也防止公开不当产生负面影响。
（作者单位审计署法规司）
来源：中国审计报
责任编辑：王凡