王学军 孙高洁｜检察听证制度的实践应用与完善思考

转自：上观新闻

听证工作作为舶来品，经过二十余年的发展，在我国形成了检察听证制度，是检察机关更好地践行法律监督职责的重要探索，也成为新时代检察机关积极践行以人民为中心的发展思想化解社会矛盾的、增强检察公信力的有力抓手。虽然这项制度在行政处罚、立法、价格等领域已经较为成熟，但是在检察机关的运用仍处于探索完善阶段，听证案件、人员、程序等方面存在一些不容忽视的问题。立足法治发展趋势，可以通过检察听证的案件类型、运行程序和实质成效等方面的完善，真正发挥检察听证的制度优势。

听证一词最初源于英国普通法的创造，与回避的要求一起被人们称为自然正义，后被各个国家借鉴，逐渐成为行政、立法、司法的共有制度。我国引入听证程序相对较晚，是先从行政领域开始试行，然后才向司法领域进行延伸。

听证本意为诉讼上应听取双方当事人意见的制度，最初仅用于司法权的行使，作为司法审判活动的必经程序，称之为“司法听证”。最早渊源于英国普通法“自然公正”和“程序正当”的观点，自然公正的内容包括“听取对方意见”和“不能做自己法官”，听取对方意见正是听证的基本内涵。美国著名行政法学家伯纳德·施瓦茨认为，自然公正的“最低限度”是听取对方意见。后来，随着司法听证的不断发展和广泛应用，逐渐适应于行政执法、立法和司法三大领域。

西方有关听证的思想学说已有很长的历史。听证作为一个司法原则，是实现司法公正的基础性程序。后来经过长期演变，判例法系法官们不断解释和修正“司法行为应当听证”这一信条。在英美法系国家，英国普通法中的“自然公正”原则一般被认为是西方听证制度最早的法理基础，以后美国的“正当法律程序”原则又深化了这一法理基础。在大陆法系国家，为听证制度提供直接法理基础的则是法治理论。我国宪法的“人民民主”原则为听证制度提供了深厚的宪法依据和法理基础。宪法第2条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”第27条规定：“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”这里，“人民”是作为占绝大多数的单个公民组成的一个集体概念，“倾听人民的意见和建议”的观点比较充分地反映了我国国家管理的本质特点，它为听证制度的建立明确了方向。

1999年，我国检察听证制度实现了“从无到有”的突破，《人民检察院办理民事行政抗诉案件公开审查程序试行规则》，其中“公开听取当事人陈述”的措辞，已经具备了听证的实质内涵。进入20世纪以后，实现了“从有到优”的升华，在实践中探索检察听证制度。2000年，福建省、泉州市两级检察机关对拟不起诉案件进行听证。2003年7月，最高人民检察院出台《人民检察院信访工作规定》将信访案件纳入听证的范畴。2009年以后，海南省、福建省、内蒙古自治区等地区均在刑事案件检察听证中进行探索，检察听证的案件范围更加丰富。2012年，刑事诉讼法修订以后，检察听证的适用更加普遍。2015年，《检察改革意见》和《全面推进检务公开意见》中突出了公开听证的范围，集中在拟不起诉、审查逮捕、刑事申诉等检察机关可以作出终局裁决的案件。2020年10月20日，最高人民检察院发布《人民检察院审查案件听证工作规定》，成为检察听证的法律依据，同时设置中国检察听证网，发布有关检察听证信息和视频，检察听证逐步实现“从有到优”的规范化发展。

把听证制度作为检察工作审查案件的基础性程序，让公众评价检察机关的审查结论是否正确、过程是否恰当，具有化解矛盾纠纷、提升检察公信力、完善检察权监督运行机制、提升国家治理体系和国家治理能力现代化的多重功能价值。

程序正义被称为看得见的正义，检察听证给予相关职能部门和利害关系人陈述观点的权利，由与案件无关的检察体制外的人员客观中立地对听证事项进行表决，实质上是对私权利的救济和对公权力的制约：一是赋予并保障听证当事人司法救济的权利和表达意见的权利；二是吸纳案外人担任听证员并发表意见，符合司法中立原则；三是检察机关对听证合议庭的意见是否采纳，如不采纳需说明原因，通过程序对公权力进行制约；四是检察机关会通知证人、鉴定人、被害人等参与听证程序，形成了预审性质的听证结构。同时，检察听证为解决争议问题提供了平台，不管是刑事、民事、行政抗诉案件还是刑事申诉案件，检察听证都是为了监督和纠正实体错误，而刑事被害人救助案件检察听证则是为了实现刑事实体正义。

2006年，《关于进一步深化人民检察院“检务公开”的意见》将检务公开的内容扩展，其中，“不起诉案件公开审查规则”和“人民检察院刑事申诉案件公开审查程序”都是检察听证的内容。2015年，《检察改革意见》进一步建立了主动或依申请公开审查的制度，《全面推进检务公开的意见》把公开审查列为完善、创新检务公开的首要方式，并将公开审查的案件进一步扩大为在案件事实、适用法律方面存在较大争议或在当地有较大影响的审查逮捕、羁押必要性审查、刑事和解等案件，提起抗诉的案件以及不支持监督申请的案件。2020年，《听证工作规定》规定了公开听证的范围，将检察工作置于阳光下，约束公权力，接受人民、媒体和社会的监督，有利于提高司法公信力。听证活动将检察机关的决策公开，回应社会关切，对听证事项进行论证、辩论、说明情况，适时地进行释法说理、消除疑虑、化解矛盾、修复关系，更有效地促进社会和谐。

检察听证将刑事申诉案件、有较大影响的审查逮捕、羁押必要性审查的案件纳入检察听证的范围，体现了人权保障价值。刑事诉讼程序是最严厉的诉讼程序，是司法的最后一道屏障，涉及犯罪嫌疑人、被告人的生命和自由，其中，逮捕属于最严厉的羁押性强制措施，应严格遵循必要性原则，适用应当依法且慎重。审查逮捕听证和羁押必要性审查听证即通过限制逮捕程序来保障人权，避免由于程序的不可逆性带来无法弥补的损失。检察机关作为法律监督机关，承担着维护司法公正的职能，其接受和审查当事人及其监护人、近亲属的申诉，是实现法律监督权的重要途径。赋予刑事申诉案件公开听证的权利，使弱者的声音被更多的人听到，使无辜被追诉者的权利被更透明的程序所保障，是程序正义的体现，更是尊重和保障人权的有效途径。

检察听证制度是听证制度在检察机关案件审查过程中的深度应用，其实质是案件公开审查。当前，各地检察机关主动转变司法理念，不断探索将听证制度全面覆盖“四大检察”当中，但是在听证规定落实及听证工作具体开展过程中仍然存在不少问题。

《听证工作规定》第5条规定“拟不起诉案件、刑事申诉案件、民事诉讼监督案件、行政诉讼监督案件、公益诉讼案件的听证会一般公开举行。审查逮捕案件、羁押必要性审查案件以及当事人是未成年人案件的听证会一般不公开举行”。这一规定明确了公开听证和不公开听证的类型，但表述过于笼统，导致检察听证呈现了公开听证的案件类型模糊的现状。同时，对三类案件使用“听证会一般不公开举行”的表述，即此三类案件以不公开听证为原则，但特殊情况下也可以公开听证。因此在司法实践中，哪些案件类型需要听证，哪些案件类型需要公开听证，由于听证的案件归属于不同部门，检察人员在决定是否公开听证时裁量权过大。

《听证工作规定》第7条规定了听证员的选取条件和数量，但是仅仅是规定了参加听证会的听证员一般为三至七人。由于这一规定过于笼统，导致参与检察听证过程中存在一系列不规范的现状，比如，听证员人数缺乏明确的标准，既没有规定参加听证的听证员人数是否为单数，也没有明确听证人员人数增加的具体案件要求；选用听证人员范围狭隘，听证员库筹建不到位、邀请人员范围较窄，不能充分体现司法中立性原则；听证员的职责不明晰，如何履职，是否具有法律依据，履职的结果有哪些都是实践中需要解决的问题。这些不规范，归根结底，一方面是司法实践超出了立法规定，另一方面是立法规定过于笼统不能解决实践问题。

《听证工作规定》第11条规定，检察机关应当向听证员说明案件情况、听证问题和相关法律规定。实践中，往往在听证会举行开始后，听证员才开始从主办检察官简单介绍案情过程中了解案情，由于没有深入了解案情，听证员往往会忽视某些关键细节，这对公平公正发表听证意见十分不利。而且听证意见超出听证事项的效力不明，对于超出听证事项的听证意见，检察机关如何认定其效力，司法实践中并不明确。同时听证意见并不是最终生效的意见，最终决定听证事项处理的是检察机关，听证意见只是检察机关作出决定的参考。但检察机关应当参考听证事项范围内形成的听证意见，还是全面参考听证员作出的，包括不受听证事项限制的听证意见，实践中没有统一明确的指导。

当前，基层群众对于民主法治建设、司法公平正义的呼声越来越强烈，为了深化履行法律监督职责，加强和规范检察机关以听证方式审查案件，让每一名群众都能够在司法中感受到公平正义，应进一步完善检察听证制度。

虽然检察听证现阶段“如火如荼”地开展，但检察机关开展听证活动不能存有“凑数”思维，更要避免“为了听证而听证”，应当对每一起听证案件进行“必要性”和“充分性”审查。对于一些事实清楚没有争议且社会矛盾已经化解的案件如醉驾类案件，没有必要召开听证会，建议留出司法资源给有争议的案件，此为“必要性”审查；但对于一些争议性较大且易引发舆情的敏感案件要充分考虑风险性，只有在条件充分后才可以召开听证会，此为“充分性”审查。

检察听证是程序正义的具体表现，其本质是敦促公权力给予当事人及其利害关系人陈述的机会，并无偏见地听取他们的陈述，因此，检察听证应当以看得见的方式展开，遵循公开性原则。从保障自然正义的角度出发，听证会应当尽可能公开举行，但某些案件涉及个人隐私、国家秘密等，不宜公开举行。

检察听证是实现司法公正和司法民主的重要内容，是实现公民权利救济和制约公共权力的有效途径，符合法治发展的规律和趋势。随着检察听证制度的发展和完善，检察机关应逐渐提高听证的比率，使检察听证真正发挥出促进司法公正、司法民主、司法和谐的制度优势。