超大型城市农业农村现代化怎么走？
转自：上观新闻
2024年7月18日，党的二十届三中全会审议通过了《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》，吹响了新时代全面深化改革的号角。农业农村现代化是中国式现代化的重要组成部分，没有农业农村现代化，就没有整个国家现代化。作为超大城市经济体，上海拥有高度集聚的资金、人才、科技等现代生产要素，理应通过全面深化改革在全国率先基本实现农业农村现代化。上海可以通过深化城乡融合发展机制、农村经营制度和农村土地制度这三个关键领域改革，推动“三农”事业取得历史性成就、发生历史性变革，从而探索出一条符合超大城市发展规律的农业农村现代化路径。
一、健全城乡融合发展机制，筑牢超大城市农业农村现代化的坚实根基
党的二十届三中全会指出，“城乡融合发展是中国式现代化的必然要求”。从城乡融合发展的路径看，上海打造宜居宜业和美乡村建设，就是要“全面提高城乡规划、建设、治理融合水平”。从城乡融合发展的根本出发点看，就是要切实提高农村收入水平，促进城乡共同繁荣发展。
（一）全面提高城乡规划、建设、治理融合水平
在规划方面，随着农村环境整治和集中居住工程的推进，乡村整体面貌由干净整洁逐步向优化美化转变；在建设方面，上海以农村水电路气信等公共设施为抓手，实现乡村基础设施供给和质量双提高；在治理方面，上海通过网格化管理、精细化服务、数字化手段，有效提升农村治理的精度、温度、效能。从实地调研情况看，超过90%的农户对当前居住条件、公共服务等表示满意，但仍存在改进的空间。
一是乡村整体界面与国际大都市不匹配，住宅风格相对杂乱、生态环境建设存在死角。要通过全域规划，把握好乡村建设与城市发展之间的关系，结合高水平的基础设施和公共服务供给能力，与大都市中心区形成形态互补、功能互促，规划好城市界面与农村界面的和谐统一。立足自身的生态、空间、文化多重资源的特色，结合“旧房改造”和“平移建房”，打造“沪派民居”文化风貌特色。
二是乡村建设中存在“重建轻管”现象，基础设施管护长效机制尚未建立。要推进基础设施有效供给和长效管护并举，加大农村配套设施建设力度，提升乡村基础服务覆盖面，构建政府引导、市场主导、村集体支持、村民自主的农村公共基础设施常态化长效管护机制。
三是基层治理中仍存在如乡村振兴人才队伍建设相对滞后、乡村治理中最后一公里没有打通等薄弱问题。一方面要建强乡村振兴干部人才队伍，选好育强镇、村基层队伍，吸引各类人才返乡入乡，打造服务乡村振兴骨干力量；另一方面要强化顶层设计和数字基建，通过加强农村数字基础设施建设、数字乡村平台与资源的整合，打通数字赋能基层治理的“最后一公里”。
（二）建立农村居民收入的可持续增长机制
上海实现全体人民的共同富裕和推进农业农村现代化，最艰巨最繁重的任务仍然在农村。2023年，上海农村常住居民人均可支配收入4.3万元，居全国首位，但城乡收入差距较大，城乡收入之比为2.08，高于浙江的1.86。需要在经营性和工资性收入、财产性收入等方面，继续拓宽农民增收渠道。
一是解决农民经营性收入和工资性收入增收困难。受价格、补贴“天花板”下降和生产成本“地板”上升的双重挤压，近年来，上海农民收入中来源于农业的比例呈下滑趋势。同时，随着产业结构调整与老龄化加剧，农村居民就业能力不足，农村居民工资性收入增加空间变窄。要解决这些难题，关键是促进城乡要素平等交换、双向流动。农村的产业调整与产业升级需要有新的资本要素、技术要素和高素质劳动力进入，着重引导工商企业、金融企业下乡，支持组建农业产业化联合体，鼓励高校毕业生、专业人才和技能劳动力投身上海的农业农村领域。
二是深化改革提升农民财产性收入。当前，增加居民财产性收入，既有总量问题，也有结构问题，且解决结构问题特别是远郊与近郊、工业区与纯农区失衡问题更为紧要。通过农村宅基地制度改革、深化农村集体经营性建设用地入市、巩固提升农村集体产权制度改革成果等举措，实现农民财产性收入总量增长。通过“统筹新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴”，以新型工业化、新型城镇化促进相对落后地区发展，稳步提升农村居民住房等财产性价值，解决结构性难题。
二、巩固和完善农村经营制度改革，激发超大城市农业农村现代化的内生动力
党的二十届三中全会指出，要“巩固和完善农村基本经营制度”。如何解决这项长期而艰巨的任务，党的二十大报告给出了回答，即“发展新型农村集体经济，发展新型农业经营主体和社会化服务，发展农业适度规模经营”。
（一）壮大农村集体经济
上海率先在全国基本完成镇村两级集体经济组织产权制度改革，集体经济蓬勃发展。数据显示，截至2023年底，全市镇、村、组三级集体经济组织总资产为7043亿元，总量位居全国第五，但发展中仍存在需要克服的问题，需要通过深化改革加以解决。
一是新业态、新模式作用发挥不够，仍没有摆脱以出租物业为主的单一经营模式。近郊和中郊地区在继续发挥物业经济能效的基础上，积极拓展文旅康养、创意办公等新产业新业态，持续做大做强集体经济；远郊地区要整合集体组织积累资金、帮扶资金、闲置土地、生态资源等，充分打造优质“造血”项目，提高集体经济发展的内生动力。
二是区域发展不平衡，各区之间、各区内部村均集体资产差距较大，同时，改革成效与农民增收的利益联结机制不强，农村集体经济组织的资产收益率、分红率都有提升空间。一方面要充分发挥区级平台作用，统筹配置集体资产、土地、项目、财政扶持资金等各类资源要素，通过结对帮扶实现联合发展。另一方面要完善区镇村利益共享和联结机制，合理权衡集体积累与收益分红的比例，探索集体经济发展与社会保障联动改革，切实提高集体经济组织成员的获得感。
（二）培育适应现代农村产业发展需要的新型经营主体
2024年中央一号文件明确提出，“以小农户为基础、新型农业经营主体为重点、社会化服务为支撑，加快打造适应现代农业发展的高素质生产经营队伍”。近年来，上海正着力发展新型农业经营主体，农业龙头企业、农民专业合作社、各类家庭农场、各类农业产业化联合体等正成为现代农业的经营主体，但发展过程中仍面临较多困难。
一是缺乏风险防范机制，新型经营主体整体实力不强、抗风险能力相对较弱，要通过完善价格、补贴、保险“三位一体”防风险政策体系，即构建动态价格调整机制，实施重点支持的补贴政策，形成全方位、多层次的风险保障体系，切实保障经营主体收益稳定。
二是支持资金来源相对单一，新型农业经营主体发展资金主要依赖财政资金补助，难以获得金融机构支持，融资渠道不畅。要继续加大金融支持力度，把金融活水引入田间地头，不仅是金融机构要创新信贷支持方式，形成适合新型农业经营主体特点的多种抵押办法；政府也要创新支持方式，建立新型农业经营主体大数据信息平台，持续扩大农业贷款政府贴息的规模。
三、深化农村土地制度改革，构建超大城市农业农村现代化的强大支撑
党的二十届三中全会指出，要“深化土地制度改革”。新时代新征程，主线仍然是处理好新形势下农民和土地的关系，在减量化改革取得明显成效的背景下，上海农业农村的发展受到土地指标的约束的矛盾日益凸显。土地制度改革的着力点应是持续深化宅基地和集体经营性建设用地改革，破解农业农村发展的“缺地”难题。
（一）积极推进宅基地“三权分置”
自2018年中央一号文件提出宅基地“三权分置”以来，上海在盘活闲置农房进行了一系列有益探索，主要形成了三种典型机制：浦东新区川沙新镇连民村的“农户+村集体或合作社+社会资本投资”，奉贤区西渡益民村的“农户+村集体或合作社”，金山区枫泾镇新义村的“农户+社会资本投资”。总体而言，“三权分置”能有效增加包括租金收入、就业收入、农产品销售收入、集体收益分红等农民收入。
一是克服宅基地形态散、规模小的不足，加快形成多种形式的整村盘活模式。即在鼓励农民采取自营、入股、出租等方式，盘活利用闲置宅基地和房屋的同时，更要积极探索农村宅基地收储办法和整体利用机制，推动闲置资源变资产，农民变股东，资金变股金，增加村集体经济收入。
二是探索宅基地退出机制改革。采用“多条腿”走路，通过并行实施流转利用、置换上楼、平移归并、货币置换、股权置换等多元化宅基地改革方式，让农民自主选择最符合自身利益的政策产品，满足不同农民群体的多样化需求，实现经济效益、社会效益双赢。
三是加强农村基层宅基地的管理服务能力建设。通过搭建服务管理的平台和体系，正确处理好农户、集体和投资方三者之间的利益关系，为村民、集体和市场提供规范化流通途径，并构建多方参与的开发与管理协调机制。
（二）有序开展集体经营性建设用地入市
习近平总书记指出，“要深化农村集体经营性建设用地入市试点工作，严格条件、规范程序，探索解决改革中的深层次问题”。松江作为全国33个入市试点地区之一，出台了《松江区集体经营性建设用地入市“1+5”配套文件》，已完成入市地块数量31宗，地块总面积1265亩，出让金额26亿元，涵盖工业、研发、商业办公、租赁住房等用途，唤醒了乡村大量土地资源，解决了快速城镇化和节约集约用地工作中，造成的城镇新增建设用地供应困难问题，但改革也进入深水区。
一是从用地范围来看，大部分入市用地位于城镇开发边界，存量较少、地块零碎。因此，要注重顶层设计规划，即利用土地利用总体规划、郊野单元（村庄）规划、乡村振兴示范点规划等，通过编制入市试点规划和构建入市储备项目库，对建设用地进行统一收储盘活，推动地块资源整合开发。
二是从交易价格来看，入市用地由于地段复杂、抵押困难，加之管制严格、交易麻烦，一般地价偏低。因此，要探索特色发展路径，结合地区差异与发展基础，考虑市场波动与地块条件，探索租赁、作价入股等多种方式，通过赋予农民更充分的财产权和市场融资的抵押权，健全土地两级市场。
三是从收益分配来看，集体经营性建设用地的集体净收益会扣除按土地用途分类收取的增值收益调节金和出让成本。为确保集体经济组织收益，要科学拟定分红，综合考虑土地区位、土地级别、入市方式、土地用途、地块成本等因素，着重对农民分红比例、集体留存比例进行弹性设定，引入专业咨询机构对不同主体分红比例进行科学论证。
（三）探索点状用地等供地制度改革
2019年，国务院发布《关于促进乡村产业振兴的指导意见》，首次提出“探索针对乡村产业的省市县联动‘点供’用地”。相对于成片开发用地而言，点状供地能按照“建多少、转多少、供多少”的原则报批，不仅能改变土地利用碎片化、粗放化格局，解决乡村产业用地规模小、布局散等问题；又能落实节约集约用地政策，通过优化用地布局和用途管制规则等方式，提高使用效率和集约化程度。目前，上海在推行“点状供地”，探索融合用地模式，但在探索供地制度时仍需解决一些深层次问题。
一是如何优化管理体制。点状供地区域大部分在城镇开发边界以外，只能保留集体性质，故必须衔接集体经营性建设用地入市试点，即国有建设用地和集体建设用地应通过权衡，灵活使用年度计划指标。但从基层实际看，按照城市国有土地规划和管理要求对集体建设用地，无法满足乡村振兴和乡村产业发展实际对土地的需求，需采取分类供地方式和差异化审批管理。
二是如何提高使用效率。点状供地一般是以村庄规划来供地，故也应以此作为报建依据，核发“乡村建设规划许可证”，从实际调研情况看，基层普遍反映审批流程长、环节多，政府应加快建立纵向政策传导体系，明确点状供地和法律政策衔接问题，适当简化审批流程，保障点状供地模式开展。此外，一个点状供地项目大多分为多个地块，选址规划中应充分考虑地块与地块之间、地块与外围之间的交通、环境、服务等因素的联结问题，通过前期论证和可行性研究，根据各地区不同的发展阶段、资源禀赋和区位条件，选择合适的供地区域。
（作者分别为上海财经大学中国式现代化研究院团队首席专家；上海财经大学城乡发展研究院助理研究员）