【专家视角】南聪强 杨明等 | 四川城乡建设用地增减挂钩改革路径研究
核心提示
城乡建设用地增减挂钩是保护耕地资源、优化用地空间布局、巩固拓展脱贫攻坚成果和助推乡村振兴的重要抓手和平台。本文系统梳理了四川省城乡建设用地增减挂钩政策的发展历程和实施成效，分析了其在新的政策背景和要求下面临的现实困境，并提出相关改革思路，以期为今后进一步完善增减挂钩政策机制提供参考。
本文引用信息
南聪强,杨明,韦佳君,王威伟.四川城乡建设用地增减挂钩改革路径研究[J].中国土地,2024(7):26-29.
随着新型城镇化、工业化进程不断推进，各地建设用地规模呈现“紧约束”现状，建设用地与耕地保护之间的矛盾日益突出。为有效缓解城乡用地矛盾，我国于2004年推出了一系列关于深化改革、严格土地管理的政策措施，增减挂钩便是其中之一。其不仅改变和调整了城乡建设用地空间布局，也促进了新农村建设、巩固拓展脱贫攻坚成果并助推乡村振兴，对增强国土空间治理能力、促进国土空间规划和用途管制有效实施具有重大意义。
四川省增减挂钩政策的试点实践大致可分为四个阶段。一是试点启动阶段。2006年，原国土资源部部署了第一批城乡建设用地增减挂钩试点，四川省组织申报并获批。二是批准和管理方式转变阶段。2008年，原国土资源部印发增减挂钩管理办法，由各省按计划自行组织项目审批和实施；该政策在四川省“5·12”汶川地震和“4·20”芦山地震灾后重建中发挥了重要作用。三是全力助推脱贫攻坚阶段。深度贫困地区可跨省域流转节余指标，一般贫困县可在省域内跨县域流转节余指标，为全省脱贫攻坚筹集了大量资金。四是跨县域流转节余指标项目单独管理阶段。自2021年开始，四川省将跨县域流转节余指标项目调整为由省政府批准，进一步加强了增减挂钩试点管理。
实施绩效
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自开展增减挂钩试点以来，四川省一直将其作为统筹城乡发展、改善农民生产生活条件、保护耕地资源、优化用地空间布局、巩固脱贫攻坚成果和助推乡村振兴的抓手和平台，并取得明显成效。
优化城乡用地空间布局，促进土地节约集约利用。四川省通过实施增减挂钩项目，将项目区农村零散破旧建筑拆除复垦，不仅改变了农民住宅“多、散、乱”的状况，还建设了配套完善、功能齐全的农民集中居住区，极大地提高了农村建设用地的利用效率，提升了农村地区的整体风貌。此外，节余的建设用地指标，还能有效拓展城镇发展空间，缓解了保障发展和保护资源的“双保矛盾”。
改善农村生活条件，巩固脱贫攻坚成果。增减挂钩指标调剂到城镇使用获得的收益，促进了城市设施、农村公益服务设施、现代文明建设在乡村地区的进一步拓展与实现。如，四川省凉山州昭觉县火普村由于实施增减挂钩项目，当地的贫困群众全部乔迁了新居，并配套相应的公共设施，极大改善了农村整体面貌。
激发乡村内生发展动力，推动农业产业融合发展。四川省借助增减挂钩政策发展特色农业、旅游业，促进了农业产业融合发展。同时，全省各地还预留30%的建设用地指标，不仅确保村民有足够的土地建房，而且为农村的新产业和新业态发展提供了必要的用地指标。如，四川省泸州市江阳区分水岭镇董永坝村结合增减挂钩的实施，融合当地历史文化，成功创建了国家3A级景区和四川省“蔬式生活”主题公园，推进“旅游+农业”，使其成为泸州市国家现代农业示范区建设核心区和农村集体经济改革先行区。
现实困境
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自增减挂钩项目试点以来，四川省各地因地制宜，整合推动，成效显著。但随着相关政策的调整，以及部分地区片面追求节余指标等情况的出现，增减挂钩政策红利日渐衰退。其主要存在以下问题。
项目资金保障存在风险。目前，四川省增减挂钩项目无专项资金，实施成本也主要通过节余指标流转收益覆盖，资金保障存在一定风险。一是农业、交通、建设、水利等涉农资金整合不足，叠加效应无法显现。二是四川省部分欠发达地区缺少筹措资金的有效渠道。一些地方尝试引入社会资金，但缺乏相应的制度规范，这容易导致项目运行上出现片面追求利益最大化的倾向，进而造成潜在社会管理风险。三是根据2021年发布的跨省调剂管理办法，国家统筹的跨省域调剂节余指标项目不再预付调剂资金，而是在项目实施完成核定节余指标后，相关省份自行对接，待调出方指标交付后再完成资金拨付。由于可调出节余指标的深度贫困地区财力有限，且后期指标流转需求存在不确定性，故其项目实施容易出现积极性降低等情况。
现行空间规划体系下增减挂钩动力与活力不足。按照自然资源部对城镇开发边界管理的要求，各省份按不超过2020年现状城镇建设用地总规模的1.3倍控制城镇开发边界范围，城乡建设用地增减挂钩面临失去活力的困境。
一是城镇开发边界形态的锁定，使增减挂钩节余指标用于城镇建新的需求失去支撑。按照“三区三线”成果管控要求，新增建设用地规模根据城镇开发边界的倍数规模已全部下达，四川省城镇开发边界内新增建设用地面积为192万亩，“十四五”期间只能使用不超过40%的开发边界规模，即76.84万亩。而2021年、2022年两年，四川省已使用41.75万亩，后三年年均仅可使用11.70万亩。同时，由于各地区经济社会发展程度和用地需求在时间、空间上的不平衡，很多地区已接近或达到该规模限制，由此导致城镇建新即使有需求但新增建设用地也无落地空间的情况。据统计，四川省存量和在建项目预计新增节余指标合计30余万亩，参照亩均30万元流转交易参考价测算，涉及资金达千亿元，亟待消化使用。同时，部分脱贫地区举债实施增减挂钩项目，投入资金退出也存在较大风险。
二是城镇开发边界外的项目难以落地。按照国土空间规划的思路，从乡镇一级起，到2035年的建设用地规模都已基本固定。因此，增减挂钩项目更多是腾挪建设用地指标用于乡镇级片区国土空间规划布局调整和落实。按照规定，城镇开发边界外可规划布局对选址有特定需求的零星城镇建设用地。然而，乡村一二三产业项目用地受当地经济社会发展水平限制，需求较为有限。同时，永久基本农田分布零星破碎，规模性建设用地选址落地困难，乡村振兴项目、农村基础设施、公共服务用地和农村聚居点等的保障也是一大问题。此外，由于四川省大部分集体经济组织运营能力较差，乡村一二三产业规模较小，集体经营性建设用地自身需求有限，且集体经营性建设用地入市试点范围有限，无法将其调整入市。因此，通过实施增减挂钩优化建设用地布局缺乏实施动力，指标使用需求极低。
项目区内耕地占补平衡难以直接匹配。自然资源部、农业农村部、国家林业和草原局发文强调，城乡建设用地增减挂钩必须确保复垦补充的耕地与新增建设项目占用的耕地在数量上保持相等，同时在质量上也应达到相当水平，但实际操作中由于受自然条件等的限制，产生了一些问题。
一是复垦地类被限定为耕地，不利于最大程度发挥政策效益。自然资源部跨省域调剂管理办法明确，过渡期内跨省域调剂项目的拆旧复垦方向限定于耕地。受所在地平均坡度、降雨量等自然条件限制及自然保护地、生态红线相关管控要求，最迫切期待政策扶持的反而是不宜复垦为耕地的自然地理条件较差的地区。如，生态保护红线、自然保护地内原住民退出后腾退的建设用地难以复垦为耕地，也无法将其纳入增减挂钩项目实施，这不利于最大程度发挥政策效益。
二是拆旧建新区耕地数量质量难以对等。目前，拆旧复垦补充的耕地面积虽超过了新增建设项目占用的耕地面积，但在质量方面却缺乏明确的对等要求，难以确保占补数量和质量之间的真正平衡。为巩固拓展脱贫攻坚成果，脱贫县节余指标允许在省域内流转。但脱贫县多为自然地理条件较为恶劣的区域，拆旧复垦产生的耕地质量偏低，虽采用“复垦耕地多、占用耕地少”和产能折算等方式确保了粮食生产能力不降低，但无法做到“数量相等、质量相当”。这使得节余指标流转受到一定限制，同时也留下一定的隐患。
改革路径建议
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笔者认为，新政策、新形势下，需要多角度思考增减挂钩政策体系，以期探索出符合四川省省情的城乡建设用地增减挂钩新路径。
聚焦资金筹集，降低资金保障风险。笔者建议，一是建立机制“引”资金。全省各地可发挥增减挂钩平台“虹吸效应”，推动建立“政府财政规范引导、部门资金有序整合、国有企业积极参与、其他社会资本踊跃跟进”的多渠道资金筹集机制，筹措资金统筹用于农民住房建设、拆迁补助、配套设施建设、拆旧复垦等。同时，建立节余指标预支制度，在项目立项后，可允许部分经济水平不高的地区预支使用或交易30%的节余指标，并努力争取国家预支拨付70%的调剂资金，用于筹集项目实施启动资金。
二是挖掘资源“变”资金。全省各地应积极指导项目地区全面摸排闲置废旧、粗放利用的农村建设用地资源，并科学编制专项规划，充分挖掘土地资源中的“真金白银”。对于需要提前拆除的宅基地以及村庄用地中废弃的砖瓦窑、学校、卫生所等集体建设用地，可将其纳入增减挂钩项目，以产生相应的指标。
三是培育市场“换”资金。全省各地应有序挖掘省内市场，采取指标任务“双下达”方式，对经济相对发达地区同时下达用地年度计划指标、购买贫困地区增减挂钩节余指标任务，对主动购买的地区给予计划指标奖励。同时，把握国家允许四川省开展节余指标跨省域调剂的政策优势，以争取更多指标纳入国家统筹调剂范围，并持续争取跨省调剂范围、规模、金额等政策的拓展支持。
四是建立全省统一的增减挂钩节余指标流转交易平台。全省各地可制定节余指标流转及交易规则，并综合节余指标产生的平均成本、资源保护补偿和管护费用等因素，根据市场需求，形成市场定价机制，适时调整省内增减挂钩节余指标流转指导价格。同时，在严格坚守底线与防范风险的前提下，可探索通过国有平台负责收储、管理节余指标及流转收益资金，形成指标流转交易市场调控机制，稳定市场价格，为增减挂钩项目平稳有序开展创造条件。
完善政策机制，促进挂钩指标逐步消化。笔者建议，一是加大指标消化力度。一方面，可适当控制全省新建项目规模，根据各市（州）在建项目数量、指标存量规模、存量消化能力、流转交易潜力等确定年度规划指标使用规模；另一方面，应提出加快全省存量节余指标消化的举措，进一步加强增减挂钩节余指标统筹使用力度，如建立“增违挂钩”机制，根据违法用地占用耕地面积按年度下达各地挂钩节余指标使用目标任务，并按任务完成情况兑现考核奖惩。
二是允许使用增减挂钩节余指标微调城镇开发边界形态。全省各地应适应建设用地“紧约束”要求，遏制各地新增建设冲动，同时结合建设项目实际情况，对具有特殊选址要求且无法在城镇开发边界内布局的加油站、旅游设施、采矿用地等经营性建设用地项目，应允许其使用增减挂钩节余指标调整优化建设用地布局，并将建设规模纳入城镇建设用地规模总量控制，以解决用地矛盾。
三是鼓励乡村一二三产业用地使用增减挂钩节余指标。目前正在制定的乡村振兴用地政策指南可明确增减挂钩政策工具的具体实施要求。在符合乡镇国土空间规划的前提下，鼓励通过实施全域土地综合整治，适量优化永久基本农田布局，给予乡村产业建设用地规划落地空间。同时，鼓励使用城乡建设用地增减挂钩指标用于相关产业用地，完成拆旧复垦后可实施建新，从而实现严控城镇开发边界外新增建设用地规模。此外，针对西部欠发达地区和脱贫县，宜鼓励积极推进宅基地制度改革以及集体经营性建设用地的调整入市，完善集体经营性建设用地入市后的收益分配和监督机制，以解决集体建设用地项目不能落地的问题，促进经济良性循环，增加实施增减挂钩项目的动力。
落实耕地占补平衡制度，切实保护耕地。笔者建议，一是落实“宜耕则耕、宜林则林、宜草则草”原则，尊重自然规律，确定拆旧地块复垦后的合理利用方式，鼓励将不适宜复垦为耕地的存量建设用地纳入增减挂钩项目，并结合自然地理格局复垦为林地、园地、草地等农用地，优化建设用地布局，提高土地节约集约利用水平。
二是对指标进行拆分管理，以解决拆旧建新区耕地数量、质量不对等的问题，将增减挂钩指标拆分为建设用地指标（计划指标）、占补平衡指标管理。其中，全省各地可将建设用地指标纳入增减挂钩监管平台管理，新增耕地指标则由自然资源主管部门、农业农村部门核定数量、质量，并将其统一纳入耕地占补平衡动态监管系统管理，且在使用建设用地指标报征时统一落实耕地占补平衡制度。
（转自：生态修复网）