中国土地财政报告2024
作者：任泽平
导读：二十届三中全会提出“深化财税体制改革”、“防范化解房地产、地方债务等重点领域风险”。
当前地方财政的突出问题，概括讲：土地财政大降，非税收入飙升。
当前土地市场遇冷，明显拖累地方财政。由于楼市持续疲弱，房企资金紧张、拿地意愿偏弱，土地市场大幅下滑连续两年拖累地方财政，2023年地方国有土地使用权收入5.8万亿，较2021年峰值下滑31.8%。一般来说，土地成交到土地出让收入入库具有时滞，由于当前土地市场延续冷淡态势，因此未来一段时间土地财政仍有下行压力。
目前看，土地财政仍是地方财政的核心组成，考虑土地出让收入及相关税费，土地财政直接贡献财政收入的比重超4成，其中土地出让金是主力。2023年土地出让金和房地产特有五税对地方财政的贡献比重分别为31.6%、10.1%。
过去，在房地产市场快速发展的增量阶段，土地财政在补充地方财力、推动经济增长、完善城市公共基建等方面起到了积极作用。现在，伴随着房地产进入存量时代，市场仍处于深度调整阶段，土地市场持续深度低迷，“土地财政”坍塌负面影响逐渐显现，比如地方财政收支矛盾加剧、地方偿债压力大、地方拖欠企业工程款大幅上升、部分地区工资社保面临发放困难、非税收入大幅上升、营商环境严重恶化等。
最近很多企业反应，地方大量出现罚没、倒查税、异地执法等现象，为过去几十年所罕见，1-7月全国非税收入2.4万亿，同比增长高达12%，严重影响营商环境和企业信心，建议高度关注重视，越是这个时候，越要放水养鱼，与民休息。
当前的房地产形势可以概括为：政策环境已接近2014年最宽松阶段，但形势严峻性为1998年房改以来之最，已经严重拖累中国经济、就业、地方财政和金融稳定全局，这是周期性和政策性因素叠加的结果，需要采取更大力度的救市措施，否则存在落入日本“失去三十年”陷阱的风险。但办法总比困难多，只要采取实质有力措施，中国房地产还有较大发展空间。
我国未来城市化、改善型、城市更新等还有很大空间，如果措施有力，中国不会重演日本“失去的三十年”。
当前必须重启楼市信心，短期看，下半年需要更大力度的增量政策，扭转当前的严峻局面，三招可救地产：
1）组建3万亿以上的大型住房银行，利率要低、期限要长、规模要大，收购开发商的土地和商品房库存，用于租赁房保障房，一举多得，解决地方财政、开发商现金流、居民“烂尾楼”的问题，同时解决新市民的住房保障体系，将起到各界拍手叫好的效果；
2）全面取消限购，回归市场化，释放刚需和改善型需求，一线城市应抢抓“金九银十”的时间窗口率先放开郊区和大户型限购以提振人气；
3）持续降息，包括降低二套房存量房贷利率，通过降准降低银行负债成本。此外，还可以考虑完善多孩家庭购房支持政策。
长期看，存量时代下，土地出让收入和房地产开发建设环节税收规模增速降低是趋势，“土地财政”亟需转型。一方面，减少地方政府对土地财政的依赖，扩展消费税、个人所得税等地方政府稳定、持续的收入来源；另一方面，促进新型产业发展，增加地方政府财源，比如向股权财政转型。
目录
1现状：近年土地市场低迷、拖累财政
2土地财政的成因及构成
2.1成因：体制机制改革+城镇化
2.2构成一：土地财政贡献超4成地方收入，土地出让收入是主力
2.3构成二：土地出让金及土地相关税费占房价的6成以上
3影响：地方财政收支矛盾加剧、偿债压力大
4启示：当务之急是重振楼市，长期推动新一轮财税改革，健全央地财税体系
正文
1现状：近年土地市场低迷、拖累财政
当前房地产市场处于调整阶段，土地市场明显遇冷。供给端，在“以房定地”的去库存背景下，土地供应缩量；需求端，房企资金紧张、拿地意愿偏弱，供求双双下滑。具体表现如下：
1）供应方面，在“以房定地”要求下，整体住宅用地供应明显下降，2021-2023年100大中城市住宅类用地供应规划建筑面积复合增速-22.2%，2024年1-6月同比-36.2%、降幅扩大。2021年，全国22个重点城市实施“两集中”政策，全年住房供应不超过3批次。2022年，随着土地市场调整，多数城市打破“两集中”限制，各地根据市场情况调整全年供地批次和时间，实行“少量多次”供应。2023年，各地供地计划与市场情况挂钩，实行“预供地清单”制度，供地节奏灵活调整。2024年开始，去库存是重点，各地在“以房定地”的要求下，土地供应继续缩量。数据显示，2021、2022、2023年和2024年1-6月，100大中城市住宅类用地供应规划建筑面积同比增速分别为-16.3%、-28.9%、-21%、-36.2%。
2）需求方面，房企资金紧张、拿地意愿不足，2021-2023年100大中城市住宅类用地成交面积年均复合变动-10.6%。受房地产市场销售冷淡、房企资金不足、投资意愿低迷的影响，2021年以来土地市场成交萎缩，2021、2022、2023年和2024年1-6月，100大中城市住宅类用地成交面积同比增速分别为-12.3%、2.9%、-20.8%、-29.6%，其中2022年小幅正增，主因供应优质地块占比相对较高、国资拖底等。从溢价率看，2024年6月百城土地溢价率3.06%，处于近十几年的低位水平，反映土地市场热度较低。
3）分区域看，一线和核心二线城市好于三四线，但受整体市场情绪影响，市场下行趋势蔓延。2021年百城中二、三线城市住宅类用地成交面积同比先转负，一线城市维持小幅正增，2022、2023年各线城市均转为负增长，2021-2023年一、二、三线城市同比复合增速分别为-31.0%、-31.2%、-20.2%。2024年1-6月，由于百城土地供应降幅扩大，各线城市成交面积均有所下滑，一、二、三线城市同比变动分别为-44.1%、-16.1%、-36.5%，二线城市降幅有所收窄。具体城市看，2024年1-6月，统计的29个重点一二线城市土地成交建面同比-22.5%、成交总价同比-35%。其中，北上广深成交面积和总价均有所下降；二线城市中除了济南、武汉、福州成交面积和成交总价均同比正增，其他城市均有所下降。
土地市场走弱连续两年拖累地方财政，2023年地方国有土地使用权收入5.8万亿，较2021年峰值下滑31.8%，未来土地财政仍有下行压力。2024年1-6月地方土地出让收入累计同比下降18.3%、降幅环比扩大4.3个百分点。土地出让收入为地方政府性基金收入主体，近年占比近9成，土地出让收入持续下滑是财政收入的主要掣肘因素之一。需要注意的是，土地出让合同中规定“土地出让成交之后，合同签订后的1个月内缴纳出让价款50%，余款最迟付款时间不超过一年”，而土地出让收入采用的是“收付实现制”，当年签订的土地出让合同价款并不一定在当年全部缴入国库，土地出让收入存在滞后性。由于当前土地市场延续冷淡态势，所以未来一段时间土地财政仍有下行压力。
2土地财政的成因及构成
2.1成因：体制机制改革+城镇化
土地财政的形成既有体制机制改革原因、也有其形成的历史必然性，一方面分税制改革使“财权上移、事权下放”，在土地国有和用途管制的背景下，地方政府倾向于向土地要收入，另一方面城镇化快速发展带来房地产市场发展，地方政府“因地生财”获得发展红利。
1）分税制改革是起点。1994年分税制改革后，中央上收财权、下放事权，地方财政收入占比骤降、支出占比降幅不大。1994年地方财政收入占全国财政收入比重从上一年的78.0%骤降到44.3%，地方财政支出占比从上一年的71.7%降到69.7%。
分税制改革后，地方财政收支压力大，除了寻求中央政府的转移支付外，还向土地要收入。分税制改革将城市土地有偿使用收入、土地增值税、房产税全部划归地方政府，这使得地方政府收入与土地开发、房地产行业紧密相连。
2）土地国有+用途管制是基础，现行的土地制度给予地方政府对土地的实质控制权。根据《土地管理法》规定，城市市区土地归国家所有，农村和城市郊区的土地归集体所有。根据《城市房地产管理法》，城市国有土地使用权可以有偿出让，但农村集体土地必须被征用转为国有土地才能出让。在分税制改革之后，中央政府不再参与土地出让权益的分配，地方政府与土地的关联度进一步提升。
3）城镇化快速发展及地方政府“GDP锦标赛”是推动力。一方面，城镇化的快速发展推动房地产市场大发展。1990-2023年，中国常住人口城镇化率从26.4%增至66.2%，城镇人口从3亿人增至9.3亿人，净增6.3亿人。另一方面，虽然现在“唯GDP论英雄”的时代已不在，经济增长更加注重高质量发展，但是过去一段时间经济增长仍是地方政府考核的重要指标，在这一机制之下，推动经济增长成为地方政府关注的重要因素。
2.2构成一：土地财政贡献超4成地方收入，土地出让收入是主力
当前，土地收入仍是地方财政的核心构成，相关税费也成为地方财政收入的重要部分，合计直接贡献的收入超4成。如果仅考虑地方政府本级财政收入、政府性基金收入，2023年地方财政收入约18.4万亿。其中，地方本级收入11.7万亿，占比63.9%，与土地、房地产直接关联的税收占地方财政收入的10.1%；政府性基金收入6.6万亿，占比36.1%，土地出让收入占地方财政收入的31.6%。因此，在不考虑土地融资的情况下，土地财政贡献了地方财政收入的约41.7%。
1）土地出让收入占地方财政的比重在3-4成，是土地财政的主力。2010-2021年，国有土地使用权出让金从2.8万亿元增至8.5万亿元，年均增速5.4%，2022年开始，土地市场明显遇冷，在供需双紧的背景下，2023年降至5.8万亿元，较2021年高点下降31.7%。
从土地出让金占地方财政比重看，地方政府对土地收入依赖度较高，2012年-2023年间，土地出让金占地方财政的比重平均为34.0%，其中在2020年达到最高的43.2%。
2）与土地、房地产直接相关的税收占地方财政的10%左右，其中交易环节的土地增值税和契税占6.1%。与土地、房地产相关的税收包括房产税、城镇土地使用税、土地增值税、耕地占用税以及契税，这些税收收入全部划归地方使用，纳入地方一般预算收入。5个房地产特有税收合计从2007年的2755.3亿元飙升至2021年的2.1万亿元，年均增速16.8%，2022年降至1.9万亿元、2023年降至1.85万亿，较2021年高点下降10.8%。
从房地产特有5税占地方财政比重看，2012-2023年5个特有税种占地方财政比重的平均值10.8%，占比相对稳定。具体看，交易环节的土地增值税和契税是主力军，2023年两者合计1.2万元、占5个房地产特有税种的60.4%、占地方财政的6.1%。
2.3构成二：土地出让金及土地相关税费占房价的6成以上
宏观层面看，土地出让金和相关税收占房价的6成。2012-2023年，土地出让金占商品房销售额比重平均值43.7%，其中2015、2016年由于行业库存压力较大，土地市场低迷，土地出让金占比分别为35.3%、30.3%，为近十年最低，此后占比呈上升趋势，2023年土地出让金占比为49.7%。2023年，土地出让金和5个特有税种合计占商品房销售额比重为65.6%。
中观层面看，地价及相关税收占房价比重近6成。我们抽取北上广深以及杭蓉等8个城市进行中观城市层面房价构成的核算。房价可以分解为：楼盘建设成本（建安成本）、土地转让费、政府税收以及企业毛收入。
1）2023年土地成本占房价的比重约38.0%。我们将上一年的土地出让价格作为下一年房价的成本，即将2022年的土地出让价格作为2023年房子的土地成本。根据样本城市的计算结果，2023年土地成本占房价的比重约38.0%，其中一线和二线平均分别为41.7%、34.3%。
2）2023年建安成本占房价比重约8.1%。考虑到房地产开发周期，我们用2022年的建安成本作为2023年楼盘开发成本。根据计算，样本城市建安成本占房价比重的均值在8.1%，其中一线和二线平均分别为6.2%、9.9%。
3）2023年房地产相关税费占房价比重约17.2%。我们把房地产直接和间接相关税收归为土地相关税和其他税，其中土地相关税收约为土地出让金的15%、其他税约为房价中扣除土地出让金、土地税费和开发成本之后的25%，以此计算的房地产相关税费占房价比重均值为17.2，其中一线和二线平均分别为17.3%、17.2%。
4）2023年企业毛收入占房价的比重约36.7%。2022年，除去政府所得和建安成本的企业毛收入平均占比为36.7%，其中一线和二线平均分别为34.8%、38.6%。
微观层面看，地价+税收占比在6成左右。通过行业层面的数据估计，拿地成本占房价的4成以上，税收占比约14%，政府所得的地价和税收两项之和占房价的6成左右。
此外，通过分析上市房企经营数据可以发现，上市房企的高地价项目陆续进入结算期，土地成本占营业成本比重不断升高，房企利润被挤压。2018-2023年样本房企土地成本占房地产开发成本的比重从37.9%增至52.6%，同期净利润率从13.4%降至5.2%，房地产业务盈利空间逐步收窄。
3影响：地方财政收支矛盾加剧、偿债压力大
过去，在房地产市场快速发展的增量阶段，土地财政在补充地方财力、推动经济增长、完善城市公共基建等方面起到了积极作用。
1）土地财政缓解地方政府支出压力、补充地方财力。分税制改革使得地方财政收支缺口加大，1994年地方财政收入和支出缺口从上一年的61亿元转变为-1727亿元，此后一直为负且缺口越来越大，2023年已达11.9万亿元。除了中央政府的转移支付外，土地财政成为地方政府弥补缺口的重要收入来源。
2）充分发挥土地要素作用，推动经济增长、加快城镇化进程。土地财政将土地要素充分激活。一方面通过出让土地使用权，为基础设施建设融资，扩张投资规模，推动经济增长；另一方面通过土地开发和利用，城市布局逐渐发展，城市空间外延，城乡空间格局完善。地方政府卖地所得用于当地基础设施建设，开发商获得地块开始开发建设，能够带动周边地区地价房价的上涨，地方政府借此获得更多的收入，实现GDP和地方财政双增长，同时也推动了城镇化的进程。
当然，我们也应该正视土地财政带来的待解问题，包括推升房价、推高库存等。过去在旺盛的市场需求下，通过高溢价成交，核心一二线城市不用通过大量土地供应便可获得高额土地出让金，高地价推升高房价，而三四线城市由于对土地财政的依赖，土地供应未能匹配实际需求，土地库存难以消化，从而形成“一二线高房价、三四线高库存”的问题。分地区看，2010-2020年东部城市建设用地增速低于城镇人口增速3.3个百分点；而中部、东北、西部分别高20.3、17.4、24.3个百分点。分规模城市看，2010-2020年1000万人以上城市城区人口增长25.4%，但土地供给仅增长2.6%；20万人以下城市人口增长22.8%，土地供给增长47.8%。
现阶段，伴随着房地产市场的调整，土地市场持续低迷，拖累地方财政，负面影响显现，包括地方财政收支矛盾加剧、地方债务压力大等。
1）土地财政收入下滑，地方财力被削弱，相关财政支出收紧。从收入看，土地出让金收入是政府性基金收入的主要组成部分，2022、2023年地方土地出让收入分别同比下降23.1%、11.2%，拖累地方政府性基金同比分别下降21.5%、10.1%。从支出看，依赖土地出让收入安排的相关支出减少。政府性基金以收定支，由于土地出让金减少，因此意味着与土地出让金相关的财政支出也会减少。2022年、2023年，国有土地使用权出让金收入安排的支出同比分别-17.8%、-13.2%。
2）地方财政对中央财政依赖度增加、中西部省份对转移支付等非税收入的依赖度更高。数据显示2021-2023年地方政府财政收入对政府性基金的依赖度从32.7%降至23.1%，对中央转移支付和税收返还的依赖度从28.6%增至36.0%。分区域看，中西部省份对转移支付的依赖度更高，从转移支付程度（中央对地方转移支付和税收返还/一般公共财政支出）看，东部沿海地区自给程度相对较高，2023年北京、上海、江苏、浙江、广东中央转移支付占比小于20%。西北、东北和西南省份自给程度较低，其中黑龙江和西藏中央转移支付占比高于80%。此外，中西部地区罚没收入占比相对较高，虽然带来了地方财政收入的增加，但是不利于当地营商环境改善。
3）地方债务压力大、偿还风险增加。土地出让收入是政府一般公共预算支出的补充项，也是地方政府专项债偿还的来源之一，在土地出让金减少的背景下，由于债务付息相对刚性，地方债务偿还压力较大。截至2024年6月，地方政府债务余额42.6万亿元、同比增加12.7%，其中专项债务余额26.4万亿元、同比增加14.9%。此外，由于过去房地产市场下行、土地市场热度下降，城投拿地兜底成为常态，然而部分平台公司将获得的土地通过抵押的方式进行融资，积累巨大风险，在土地价值下降、未来土地预期收益减少的情况下，债务偿还风险增加。
4启示：当务之急是重振楼市，长期推动新一轮财税改革，健全央地财税体系
当前必须重启楼市信心，短期看，下半年需要更大力度的增量政策，扭转当前的严峻局面，三招可救地产：1）组建3万亿以上的大型住房银行，利率要低、期限要长、规模要大，收购开发商的土地和商品房库存，用于租赁房保障房，一举多得，解决地方财政、开发商现金流、居民“烂尾楼”的问题，同时解决新市民的住房保障体系，将起到各界拍手叫好的效果；2）全面取消限购，回归市场化，释放刚需和改善型需求，一线城市应抢抓“金九银十”的时间窗口率先放开郊区和大户型限购以提振人气；3）持续降息，包括降低二套房存量房贷利率，通过降准降低银行负债成本。此外，还可以考虑完善多孩家庭购房支持政策。
1）组建住房保障银行，降低收储成本。5月17日，央行提出设立3000亿元保障房再贷款，为房地产去库存提供了有效路径。7月30日，中共中央政治局会议提到：坚持消化存量和优化增量相结合，积极支持收购存量商品房用作保障性住房。当前去库存的方向已经明确，但是考虑到收储成本为资金利率加上配套融资和运营成本，收储建设保障房的收益难以覆盖成本，地方政府收购动力不足。央行保障房再贷款年利率1.75%，根据估算，银行放贷给国企的利率至少约3%，而保障房的租售比仅约2.75%。为了激发地方政府收储动力，可继续降低再贷款资金成本、减少配套资金比例。此外，收储所需资金总量要加码，两年内或需两万亿左右，加快推动完善住房保障体系。
2）全面取消限购，回归市场化。现在市场处于调整阶段，是取消限购的良机，发达国家对国内居民没有限购措施，都是通过价格和税收调节，而不是人为的行政手段，违背市场经济。一二线市场如果活跃起来，可以通过多贡献土地财政、税费拉动经济增长。从国际经验看，海外典型国家核心城市房地产长期向本国、全球买家开放，不限购也不限售，遵循市场化原则。对比海外，我国一线城市如北京的核心区域购房政策限制明显较多。目前，京籍单身人士，且名下无房者，限购1套；若京籍已婚家庭，以家庭（夫妻双方与未成年子女）为单位限购2套；非京籍家庭需满足连续五年个税/社保，在北京无房的可限购1套。另外，2024年4月3日后以上家庭、个人均可在五环外加购一套住房。（参考《一线城市该不该放开限购？》）
现在二线城市已渐近放开限购，未来一线城市也应该渐近放开，可以先从远郊区开始，先对有稳定工作的人放开，核心区可以先放开大户型。一线城市放开限购可以先从放开远郊区限购开始，首先对有稳定工作的人放开，这个是合理刚需，可以让没有户口的常住人口能够安居乐业，其次对外地群众放开；核心区可以先放开大户型，比如广州今年1月正式取消120平米以上的住房限购，本质上就是将豪宅市场向全国购房者开放。当前楼市仍处调整阶段，不用担心取消限购引起市场过热，取消限购短期将促进房地产筑底回升。中长期可考虑在市场企稳后，通过征收房地产税等税收机制调控市场，同时能为地方财政增加稳定税收来源，通过人地挂钩实现供求平衡，一举两得。
3）降低存量房贷利率，包括二套存量房贷利率，配合降低相关税费，减少购房成本，为居民减负。随着“517新政”落地，多城取消房贷利率下限，房贷利率步入“3时代”。根据贝壳研究院，2024年5月百城主流首套房贷利率平均为3.45%，较4月份下降12bp；二套主流房贷利率平均为3.90%，较4月份下降26bp。而有些存量房贷利率仍在4%左右，新增贷款和存量贷款利率利差走阔，无形中增加了居民贷款压力，提前还贷有所升温。现在存量房贷利率和新增的房贷利率差距较大，仍有必要推动降低存量房贷利率，之前降低了首套，社会反响很好，二套的也应该降低，这是善政。可以通过继续下调存款利率等方式，缓解银行净息差压力。
4）对多孩家庭提供购房支持，包括发放购房补贴、降低房贷利率等。一方面，多孩家庭的换房意愿更为强烈，人口增加使得家庭对于增加住房空间有更大的要求，但是由于购房换房成本高，部分需求难以释放；另一方面，高房价是降低家庭生育意愿的“三座大山”之一，中国大城市的房价收入比和居民房贷压力位居世界前列，高成本抑制生育意愿。给予有孩家庭购房政策倾斜，降低抚养直接成本，短期有助于扩内需、稳增长、稳就业，长期有助于提振生育水平、提升人力资本、增强经济社会活力，一举多得。
长期看，房地产存量时代来临，“土地财政”亟需转型。在快速城镇化和工业化阶段，土地出让收入和房地产开发建设环节税收是地方政府资本原始积累重要来源，而存量环节的房地产税难以应对城市拆迁改造、大量基础设施建设等一次性、大规模的财政支出。随着我国城市化继续推进，新房成交占比正不断下降，土地出让收入和房地产开发建设环节税收规模增速降低是趋势，地方财政需要补充新税源。
1）深化财税体制改革。建立和完善与事权相匹配的地方财政体制，调整中央和地方政府支出责任，减少地方政府谋求预算外收入的动机，赋予地方政府更多的税收权限。
2）减少地方政府对土地财政的依赖。扩展消费税、个人所得税、房地产税等地方政府稳定、持续的收入来源，发掘培育地方主体税，构建地方税收体系，改变地方政府单纯靠土地收益作为地方政府收入主要来源的现状，保证地方政府提供公共产品的长期稳定税源。
3）促进财政转型，增加地方政府财源。促进新型产业发展，积极强化国有股权的市场化参与度，打造地方特色产业集群，通过新经济、新产业培育新增长引擎，拓宽未来稳定的收入渠道。