专家解读欧盟《外国补贴条例》相关做法的负面影响
当全球都在密切关注欧盟将对中国电动汽车加征关税时，另一只由欧盟射向中国的“贸易保护主义之箭”也在持续释放“破坏力”，自2月起，中国铁路机车、光伏、风电和安检设备等机电产品先后遭到欧盟调查。其中，中车青岛被迫退出保加利亚6.1亿欧元的招标项目。随后，上海电气和隆基绿能也被迫中止了罗马尼亚光伏园区的竞标。中国安检企业同方威视在波兰及荷兰的办公室，则遭到了欧盟的突击检查。
数起调查均是欧盟依据自我“炮制”的《外国补贴条例》（FSR）所发起的，贸易保护主义色彩浓厚，对中国企业极具针对性和歧视性，从而进一步加剧了中欧贸易摩擦的风险。
专家认为，欧方应按照世贸组织规则，通过对话协商妥善处理分歧，回到中欧正确相处之道，避免贸易摩擦升级失控，共同推动中欧经贸合作行稳致远。
违反多边主义，自创一套贸易保护工具
根据报道，今年2月，中车青岛退出了保加利亚20辆电动列车价值约6.1亿欧元的项目，原因是欧盟认为这家中国公司利用中国政府的补贴，“扭曲”了欧盟单一市场，决定发起一场“前所未有”的补贴调查。这是欧盟《外国补贴条例》自去年生效以来的第一起调查，目标直接锁定中国企业。随后，欧盟又如法炮制，依据刚刚实施的该条例，对中国新能源和安检领域的企业展开了密集性调查。
2022年至2023年，欧盟相继出台了《关于扭曲欧盟内部市场的外国补贴条例》及其配套实施细则和实施细则说明，被统称为《外国补贴条例》，重点指向了在投资和参与政府采购中接受“外国补贴”对欧盟内部市场“造成扭曲”的外国企业。欧盟要求这些企业对补贴情况进行申报，并有权发起补贴调查，根据调查结果甚至可以要求企业退出投资和采购项目。若欧盟认定企业在申报时未予配合，还会对企业采取惩罚性措施。
自欧盟FSR生效实施以来，中国企业成了最大受害者。中国机电产品进出口商会25日表示，欧盟相关调查不仅对中国产品或服务进入欧盟市场及中国企业对欧投资造成阻碍，还对中国企业市场竞争力造成损害，同时也影响中欧经贸合作大局。中国机电产品进出口商会表示，正在积极通过相关法律途径，依法维护相关产业和企业利益。商务部新闻发言人何亚东27日也宣布，已收到中国机电产品进出口商会代表行业提交的相关壁垒调查申请材料，正在依法进行审查。
采访中，多位业内专家告诉记者，欧盟FSR不是国际多边贸易规则的产物，实质上是一个自创工具，对中国企业极具针对性并充满了歧视。不但对世贸组织反补贴概念进行了夸大性的延伸，而且认定标准模糊，在执法程序上也并不透明，缺乏公正性，为中国企业在欧盟进行投资和参与政府采购设置了重重障碍。
在接受《环球时报》记者采访时，对外经济贸易大学法学院教授纪文华指出，FSR是欧盟自创的一种综合性的监管工具，其定义的“外国补贴”的概念比起世贸组织规则更加宽泛，且在一些关键概念的定义上不合理、不清晰。纪文华举例说，根据世贸组织相关规则，在进行反补贴调查时，只有授予利益的财政资助才构成补贴，认定标准有严格要求。但欧盟FSR在这方面则宽泛和任意的多，例如将公司及关联公司“财政资助金额”的多寡作为申报义务的门槛和认定标准，在利益的确定和传递等问题上缺乏论证，主观性较强，而且也不同于世贸组织规则的要求。
记者也注意到，在保加利亚电动列车的调查中，欧盟把中车青岛获得的所有政府采购合同，统一认定为政府给予的财政资助，从而提出了“该企业集团总计获得75亿欧元财政资助”的结论，充分暴露了欧盟在FSR中对补贴定义的上述特点。
4月3日，欧盟宣布对罗马尼亚光伏园区招标项目展开深入调查。三周后，隆基绿能和上海电气在调查中因欧盟不公正、不透明和涉嫌歧视性执法而退出。在此项目中，除了中国企业外，其他非欧盟实体均并未受到类似调查。纪文华告诉记者，欧盟的FSR调查的程序合理性、公平性方面存在问题。他认为，《外国补贴条例》赋予了欧委会过度自由裁量权，导致欧委会出现选择性执法。FSR这些关键性条款均与世贸组织基本原则产生了冲突。
具有歧视性，针对中企设置壁垒
中国国际投资促进会副会长周晓燕在接受《环球时报》采访时表示，在规则的制定上，欧盟是全球“高级玩家”，能把真实意图隐藏和包装在貌似公平的条款里。她认为，欧盟FSR虽然适用所有非欧盟的外国企业，展现出非歧视的姿态，但是，FSR的立法初衷以及条款设置实际上是专门针对中国经济运行模式，同时，在调查实践中也对中国企业具有歧视性，有意选择性执法。她表示，“欧盟这种扩张性立法及调查做法，实质上违反了世贸组织协定非歧视原则及相关规则。”
周晓燕指出，欧盟FSR主要的限制对象就是中国企业，目的是把中国企业排除出欧盟的投资项目和政府采购项目，实际上是针对中国企业设置投资及贸易壁垒。纪文华也认为，从欧盟外国补贴调查的实践看，前三起深度调查均是针对中国企业，具有事实上的歧视性。
谈到调查做法，纪文华指出，从现有信息看，欧盟调查过程不够透明，可预测性不高，造成企业维权困难。此外，欧盟FSR规则本身和既有调查中的相关做法，可能涉嫌违反欧盟在世贸组织项下的义务（例如对我进口货物采取征收反补贴税之外的其他措施，或限制我企业进入欧已承诺开放的服务业等）。周晓燕认为，“欧盟在FSR调查中，对中企提出过分宽泛的信息收集要求和敏感商业数据披露，且欧方未给予企业充足时间准备答卷，使得企业难以完成庞杂的调查问卷，为中企应对调查带来巨大困难。中国企业要按欧盟调查机关的要求提交各种繁琐的调查问卷及庞杂的证明文件，此外，欧盟调查机关还不合理的追加补充问卷，让企业苦不堪言。例如，在保加利亚铁路机车调查案件中，中国企业只有3天时间提交相关信息。由于带有目标导向性，即便中企尽全力配合调查，最后依然落入预设好的结果。在这种困难情况下，一些中国企业不堪重负，无奈退出调查。”
此外，欧盟不合理的要求中企提供大量信息，不可避免会涉及到信息及数据安全问题。周晓燕认为，“你无法保证这些提交的信息数据，日后不会被欧方在其他场景下歪曲引用。信息数据提交的越多，信息安全风险就越大。当企业无法提供时，就会被欧盟调查机关以没有完全提供或提供信息不准确为由，认定为不配合调查而采用对企业不利的信息数据，导致惩罚性结果。在这种情况下，企业也只能选择退出调查。”
欧盟FSR注重调查企业在欧盟投资并购、参与公共采购的资金来源、构成及目的，调查期限为企业前三年获得的资金支持；欧委会还可以依职权调查，针对其认为有问题（对欧盟内部市场造成扭曲）的企业，包括已经获取投资并购或者获得采购中标的企业展开调查。周晓燕说，“欧盟FSR调查为中国企业在欧盟进行投资并购或者参与公共采购带来了巨大的不确定性和不可预测性，严重干扰了中国企业在欧盟的投资经营活动。这让很多中国企业非常担心欧盟的营商环境，也对中欧经贸合作造成障碍。
谁为贸易保护主义的后果承担责任？
随着中国企业因欧盟外国补贴调查陆续退出，以及欧盟连续对中国新能源等产品再度发起补贴调查，中欧经贸摩擦风险陡然上升，双方经贸合作的格局正面临着严峻的挑战。
商务部研究院副院长张威在接受《环球时报》记者采访时表示，欧盟FSR筑起的壁垒将对中国产品和服务进入欧洲市场造成严重阻碍，也将对中国企业在欧投资经营造成不利影响。从产业角度看，这可能迟滞欧盟发展绿色经济的进程，提高绿色发展成本，不利于推动共同做大全球绿色能源产业这块“蛋糕”，让全球共享新能源产业的发展成果，并为世界经济发展注入确定性与稳定性；从经贸合作的角度看，欧方采取的限制性措施，将增大贸易摩擦风险，不利于中欧之间构建更加完善的产供链体系，也不利于中欧经贸合作关系高质量发展。
张威认为，长远看，欧盟的做法将影响全球经贸秩序走向，不利于建立更加自由化、便利化的全球经贸合作体系。
张威进一步向记者分析说，在经济全球化的现实条件下，世界经济早已成为不可分割的整体，生产和消费都是全球性的，需要在全球范围内进行供需的有效匹配和调节。贸易保护主义通过采取限制性措施，划定本国发展的“小圈子”，有悖于国际产业分工的基本规律，必然导致重复建设、效率低下、成本高企，不符合其自身发展利益，也不能根本解决问题，企业和消费者将被迫承担贸易保护主义的“成本”。
张威认为，从目前的经验看，中国企业通过对外投资方式，开展优势产能国际合作，对推动行业发展具有积极作用。中国企业与相关国家共享技术成果，共建产业体系，不仅促进了当地相关产业发展，也拉动了当地经济就业。例如，比亚迪匈牙利电动大巴车工厂，员工本地化率超过90%；宁德时代德国电池工厂为当地创造了1500个就业岗位。因此，各国应该为所有企业提供公平的市场准入机会，为打造更加多元的全球产业分工体系做出积极贡献。
“中欧之间仍有广阔的合作领域，拓展合作机会比采取限制措施更为有效。中欧之间优势互补、合作空间巨大，未来应进一步深化双边经贸合作，持续拓展并共同分享发展红利。中国也将以开放的姿态，与欧洲企业分享中国市场空间、产业发展机遇。”不过张威也强调，中国不接受任何国家单方面的限制性措施。如果出现中国不愿意看到的情况，中国将会按照国际规则，在世贸组织框架下，采取合理合法和必要的应对措施，维护中国企业的合法权益。
张威强调，欧方应照顾双方合理关切，按照世贸组织规则，通过对话协商妥善处理分歧，回到中欧正确相处之道，避免贸易摩擦升级失控，共同推动中欧经贸合作行稳致远。
环球时报记者倪洪章
审核|卢长银
编辑|李迅典