26省份设数字政府建设领导小组，多位书记省长任组长｜新京智库
2023年10月25日，国家数据局正式揭牌，标志着我国数字政府建设进入一个新阶段。
根据新京智库梳理统计，截至2023年11月10日，全国共计26个省份已经建立了领导小组来推进数字政府建设工作。这些机构通常由省级高层官员领导，负责统筹省内的数字化进程。
这几年在数字政府建设方面，我国各地在行政机构改革上都进行了哪些探索，效果如何？尤其是涉及数据共享方面，如何打破数据壁垒？哪些问题依然存在？
近期，新京智库通过梳理全国各省份相关职能部门机构的设置，对我国当前在数字政府建设以及数据管理相关工作的进展进行梳理分析。
各省份数字政府建设领导小组规格高
在数字政府的建设实践中，省级政府在推动政务信息化、实现职能整合与跨部门协同方面发挥了至关重要的作用。它们不仅是国家战略的执行者，更是政策创新和服务提供的先行者。在此过程中，职能整合与协同成为实现政府数字化转型的重要策略。
数字政府建设涉及众多领域，因此，其最大的挑战在于如何更好地统筹协调不同部门之间的职能、工作。因此，为了更好地推进数字政府建设工作，全国大部分省份都成立了数字政府建设领导小组。
根据新京智库梳理统计，截至2023年11月10日，通过“数字政府”“领导小组”进行搜索整理，全国共计26个省份已经建立了领导小组来推进数字政府建设工作。这些机构通常由省级高层官员领导，负责统筹省内的数字化进程。
其中，以省委书记为组长的共计6个省份，以省长为组长的共计12个，以副省长为组长的共计4个省份，以某些职能部门或公开资料中未明确共计有5个省份。值得注意的是山东省，其“数字强省建设领导小组”为双组长结构，即省委书记、省长均为该领导小组组长。
整体来看，领导小组组长为省委书记或省长的占比近70%。就此看来，各省对数字政府的建设都给予了高度重视。至于各领导小组具体职能，由于多数省份未公布，因此，无法进一步分析各地的重点与区别。
作为承担领导小组日常工作的办公室，各地在设置上又有所不同。从有公开相关资料的17个省份来看，主要分为三类，一是设置在省政府办公厅，主要包括甘肃、湖北、内蒙古、西藏这四个中西部省份。二是设置于省发改委，主要包括福建、江苏、辽宁以及云南。三是设置在数据资源管理或政务服务机构，如安徽、广西、山东等，设置于其省级大数据管理机构，广东、河南、吉林、山西、天津等地，则设置在其政务服务机构。
这样的设置方式，反映出部分省份的数字政府领导小组与大数据职能部门之间存在明显的联系。
比如安徽、广东、广西、河南、吉林、山东等省份，其领导小组办公室即是这些省份的大数据管理职能部门，而诸如福建、黑龙江、内蒙古等省份，其领导小组办公室所设，是这些省份大数据管理职能部门的隶属部门。
这种领导小组与大数据管理职能部门紧密相关的设置模式，有助于聚焦数据驱动的治理和服务创新。
大数据管理模式各地“百花齐放”
除了数字政府建设领导小组，为了适应数字政府建设要求，2018年以来，各地区各部门结合新一轮政府机构改革，大力推进职能优化协同高效的改革探索，政务服务和大数据统筹管理成为改革的重要亮点。
根据公开资料整理，截至2023年10月底，全国有28个省份成立了省级政务服务或数据管理工作机构，对数据资源管理、政务服务、信息化等职责进行整合。
其中，根据公开资料能够确定其单位性质的，共有25个省份的28家机构，其单位性质主要包括直属机构、部门管理机构、挂牌机构、事业单位，以及省法定机构等几类。事业单位数量最多，共计12家；其次为直属机构，共计6家；部门管理机构和挂牌机构各4家。
从机构行政级别来看，这6家直属机构均为正厅（局）级，主要分布在吉林、安徽、山东、广西、重庆、贵州六省份。省政府直属机构指省级人民政府为了管理某项专门或特定的事务而设置的一类机构，通常承担某项专门业务，具有独立的行政管理职能。这些机构均隶属于各省人民政府或办公厅。
浙江、福建、广东、河南四省的大数据管理职能机构则为部门管理机构。这些机构均为副厅级。部门管理机构指由主管部门管理的，负责某方面工作的行政机构，具有相对独立性。例如，浙江、广东、河南三省大数据局均由省政府办公厅管理，福建省大数据局由省发展改革委员会管理。
北京、辽宁、甘肃、陕西四省份的大数据管理局则为挂牌机构，分别挂牌于北京经信局、辽宁省营商局、甘肃省政府办公厅和陕西省政府办公厅。在机构编制管理实践中，挂牌机构是指一个机构承担多项职责，因工作需要加挂牌子，有两个或者两个以上名称，在不同场合以相应名称对外开展工作的机构。
在上述四省份中，除北京外，另外三省均有相应的大数据中心负责相应的工作事项，均为事业单位，也即形成了“一局一中心”的机构设置。
除此之外，另有10个省份设置有相应的大数据中心（大数据管理中心），这些机构同样均为事业单位，主要隶属于各省政府办公厅、发改委等机构。
除上述几种类型外，海南省大数据管理局的设置属于一次创新，不同于其他地方的行政单位或是事业单位性质。它是全国首个以法定机构形式设立的省级大数据管理局，由海南省人民政府直接管理，是省级层面政府序列之外设立的法定机构。
法定机构是指依照法定程序设立、承担公共政策执行职能或者公共服务职能、按照市场化模式灵活自主运作、独立于政府序列之外的公共机构。
数据整合统筹机制偏少
整体来看，上述机构的成立，主要是通过职能重新整合组建成为新机构，或是赋予其他机构相应的数据管理方面的职能并挂牌。两种途径成立的大数据管理机构在职能发挥上略有差异。以重新组建途径成立的大数据管理机构职能更为专业、单一；以挂牌途径成立的大数据管理机构职能多与原机构职能存在交叉重合。
职能整合后组建主要是将原本分散在各部门的有关数据管理、电子政务等职能划归大数据管理部门。比如，2018年成立的河南省大数据管理局，是将省政府相关部门的电子政务规划建设指导、行政审批与便民服务建设、数据挖掘利用等职责整合而成。辽宁省大数据管理中心、黑龙江省政务大数据中心则是由其下多家省直事业单位重新组建而成。
除此之外，部分省份则是将原来负责该相关工作的办公室或领导小组更名而来。比如，云南省政务服务管理局是由原来的省电子政务协调工作领导小组办公室更名而来；贵州省大数据发展管理局则由贵州省公共服务管理办公室更名而来。
从行政级别或单位性质来看，部分省份也对相关机构进行了调整，比如，浙江、贵州将原机构的事业单位性质转为行政单位，广东、重庆分别将原本的内设机构转为政府部门管理机构和政府直属机构。
此外，从相关机构的名称，也能反映出其工作重心。整体上看，多数省份的大数据管理职能部门聚焦于大数据的管理、发展、应用等核心职能。
在28个省份中共有20家机构如此命名，其余8省中，或聚焦于政务服务，比如云南省政务服务管理局；或是将政务服务与大数据管理融合在一起；广东省政务服务数据管理局、黑龙江省政务大数据中心、湖南省政务服务和大数据中心、吉林省政务服务和数字化建设管理局等；或是同时挂两个牌子，比如安徽组建数据资源管理局加挂政务服务管理局牌子，河南省大数据管理局加挂河南省行政审批和政务信息管理局牌子。
除了这些大数据管理职能部门外，在对上述机构的梳理过程中，新京智库同时发现，部分省份同时建立了相关的大数据领导工作小组、设立联席会议机制等，来实施大数据战略、规划或数据管理等工作。
根据公开数据整理发现，全国共有13个省份成立了相关的领导小组或联席会议。与数字政府建设领导小组数量对比，明显偏少。
其中，设立数据共享协调、大数据工作领导小组的共有10个省份，包括内蒙古、北京、江西、广东、福建、云南、山西、辽宁、贵州等。关注政务工作信息化的地方共有3个省份，主要包括上海、北京和四川。安徽则是建立大数据发展部际联席会议，推进政务信息资源的整合。
值得注意的是，北京市同时设置上述两个方向的领导小组，包括大数据工作领导小组和信息化工作领导小组，前者侧重于大数据工作，后者重点聚焦于政务信息资源的管理。
建设水平恐仍参差不齐
通过这些方式完善我国大数据管理机构，对我国大数据、电子政务等相关工作进行系统性、整体性、专业性管理，有利于推进数据共享、数字政府建设工作。不过，需要强调的是，并不是相关机构成立，或是明确其职能定位，就能够顺利推进相关工作。
比如，在数字政府建设层面，虽然多数省份设置领导小组，并且由各省省委书记或省长出任小组组长，但能否真实有效地推进相关工作的落地，还取决各部门能否真正形成合力。
新京智库此前报道过，2022年，一位花了数月调研对中部某省份的数字政府建设现状的政协委员对新京智库表示，在87个省直单位共有767个信息化系统，仅11个部门的业务专网与省电子政务外网实现互联互通，仍有28家省直单位专网在独立运行。一些部门的专网、业务系统由国家各部委、省直各厅局部署建设，横向之间没有对接。
同时，省直部门“不愿、不能、不敢”共享的情况仍不同程度存在，集中表现为“弱、散、慢”。即工作力量弱，基本上是省政务局和省大数据中心在“单打独斗”；部门合力散，省级层面统筹不够，省数字政府建设领导小组各成员单位之间、各单位内部没有形成合力；数据共享整体进展慢，对推进不力的部门没有形成强有力的制约机制。
数据共享与统筹是各地大数据管理部门成立的重要目标，但从上述政协委员的调研可以发现，相关工作的推进并非那么容易。这其中涉及各部门的权责与核心利益。
因此，这些多层次的职能机构或领导小组的成立，一方面反映出我国对数字政府、大数据工作的重视，但另一方面，却也反映出在推进数字共享与数据资源统筹上面临的许多不足。
比如，部分省份相关职能部门仍由事业单位来承担相应的行政职能。在前述各省大数据局中，由省大数据中心、信息中心组成的、事业单位性质的大数据局就有12个，占到28个机构中的42.86%。
中共中央党校（国家行政学院）公共管理教研部副教授张克认为，这些事业单位在实际运行中，会履行部分行政管理职能。而事业单位的主业主责是公益服务，出于机构编制限额考虑由事业单位额外承担行政职能，容易造成政事不分、行政职能体外循环、管理不规范等现象。
跨区域统筹管理问题亟待解决
由于数字政府建设涉及方方面面的工作，几乎所有的政务服务、经济社会活动都会产生大量的数据，几乎所有的政务部门都牵涉到其中。而数字政府的建设是以大数据的管理和应用为基础。因此，统筹管理能力，对于数字政府建设或者大数据管理工作十分关键。
如果各部门间无法形成合力，形成有效的统筹管理，那么我国相关数字政府、大数据管理局之类的职能部门重组，反而可能出现专业化与单一化的问题。比如，大数据管理局机构的重组提高了在数据处理、分析、应用等方面的专业能力，但这也意味着它可能更多地需要与其他职能部门形成协作。
同样，数据管理与政务服务之间的需求不同。数据管理通常需要技术专业性和对数据保密性的重视，而政务服务则更强调用户体验和服务效率。这两者之间的不同需求可能导致在同一机构内部存在目标冲突和资源分配问题。这也解释了为何广东将大数据管理与政务服务整合在一起。
此外，由于各政府部门均会涉及相关数据相关工作，在实践上可能出现两种极端情形，相关权责要么出现冲突、重叠，形成多头管理的现象，要么出现“管理真空”，没有真正将数据管起来、用起来。
中国工业经济学会会长、中国社科院大学教授、国务院原副秘书长江小涓就指出，在政务数据的采集生成、更新维护、牵头共享等方面，很少从部门职责角度予以清晰界定。这就容易造成部门数据底数不清，在数据汇聚和共享过程中发生扯皮或滥竽充数等问题。
此外，即使部门制定职责清单后，也往往缺乏形成相应数据的基础。例如某省级政府对本级政府部门1700多个业务处室进行了统计，发现只有1/3的处室有对应职责的数据积累，对权责清单能形成数据支持的不到20%。
最后，从上述机构设置来看，在省级层面机制建设已经较为完备，各级之间都有相应的职能机构对应。但各省数字政府建设领导小组仍然无法解决的问题之一，是诸如跨省级层面的数据流通和管理问题。数据机制的流通、数据共享机制、数据格式、安全协议等都可能导致数据无法流通。
新京智库此前报道过，地方基层采集数据向上汇聚至相关市、省及部委，但使用时却需要层层审批，才能获得部分回流数据加以使用。而从各地相关机构与职能建设上亦可以看来，各地建设模式并不相同，这同样会对跨区域的数据整合、流通形成障碍。
因此，整体来看，虽然数字政府建设在有序推进，但具体到地方层面，各地职能部门的行政级别、组织架构往往导致其水平参差不齐，导致其统筹、管理与推进能力存在不同的瓶颈。因此，国家数据局的成立以及实质性运作，能否为各地在数据管理与应用工作、理顺数字政府管理机制上，起到更好的示范与推进作用，克服存在的制度、组织瓶颈，值得期待。
撰稿新京智库高级研究员郑伟彬实习生贾靖楠
编辑柯锐
校对吴兴发