如何解决“细碎化”?“小田并大田”从地方实践上升到一号文件
2023年中央一号文件发布,聚焦全面推进乡村振兴,其中提出要总结地方“小田并大田”等经验,探索在农民自愿前提下,结合农田建设、土地整治逐步解决细碎化问题。
在我国传统小农经济中,土地细碎化是一直存在的问题,特别是在南方丘陵山部地区,土地细碎化更加明显。其实很早以前,各地方就开始探索解决这一问题的途径。农业农村部农村经济研究中心研究员张照新向新京报记者表示,这一次中央一号文件明确提出“小田并大田”,也意味着该举措首次从地方实践上升到中央文件,将进一步推动土地细碎化问题的解决。张照新同时强调,“小田并大田”在实践中的交易成本并不低,还需要各地政府有意识地引导,结合相应的契机进一步推动,不宜强推。
机械化耕作与劳动力问题推动“小田并大田”
为什么今年的中央一号文件提出了“小田并大田”?张照新表示,随着城镇化步伐加快,我国农村劳动力大量转移进城,预计到2035年,我国常住人口城镇化率将超过70%。大量农民离土离乡、进城就业,农村土地流转、人地分离的现象将十分普遍,加上农村人口老龄化问题突出,解决劳动力成本问题迫在眉睫,而农业机械化操作也对规模化经营提出了需求,这些变化都在推动着“小田并大田”。
目前,中国有2亿多农业经营户,户均耕地面积只有7亩多,仅相当于欧盟的1/40、美国的1/400,在国际上缺乏竞争力,部分进口农产品到岸税后价格甚至低于国内价格。在这种情况下,深化农村土地制度改革,引导土地经营权有序流转,发展多种形式适度规模经营,能够进一步实现小农户与现代农业发展有机衔接,推进标准化生产,降低生产成本,提高农业发展质量效益和竞争力。
张照新表示,要想进一步解决土地细碎化问题,实际上还有很多硬骨头要啃。在实践操作中,“小田并大田”是个好办法,但交易成本也并不低。这就需要一个契机,让事实证明通过这种“并”能够带来明显的效益,还可以补偿“并”的过程中成本和解决可能存在的争议,基层政府推动起来才能更加顺畅。不过,问题的解决并不是一蹴而就的,这需要各地政府有意识地引导,结合相应的契机进一步推动,不宜强推。
如今粮食安全作为国家安全战略的重要组成部分,我国也正在推广高标准农田改造,即由国家来出资,将农户的农田改造成高标准农田。在张照新看来,在国际上也有一些类似的经验可寻,有的国家通过政府解决土地基础设施建设的途径,引导土地规模化经营。在我国,高标准农田改造也是推动解决土地细碎化问题的一个契机。
“小田并大田”之后主要有三种经营方式
由于各地土地资源多样,解决土地细碎化问题,并不是一件容易的事情。我国提倡“增人不增地,减人不减地”,在第二轮土地承包到期后再延长30年的大背景下,各地也在探索“小田并大田”的特色路径,具体措施不尽相同,甚至在同一个县不同的村子,方式也不同。目前,“小田并大田”主要契机多是招商引资、土地整理两种动因。
从具体的组织形式来看,“小田并大田”主要有农户自发互换和村集体统一组织两种方式;从田块合并后的经营方式来看,则可以分为三类:第一种是农户自主经营,第二种是流转到家庭农场、合作社或者企业等规模经营主体等;第三种则是以入股到村集体,由村集体经济组织进行统一经营或发包。
中央一号文件提到,引导土地经营权有序流转,发展农业适度规模经营。张照新提醒,这里尤其值得注意的是“适度”二字。中国不同于美国、加拿大、澳大利亚等国家,发展大型规模化农场并不现实。因此,在政策上不提倡企业大规模流转农民土地,而是支持家庭农场、合作社,通过扩大经营规模提高资源利用效率和劳动力效率,增加收入。不同地区土地资源状况不同,作物种类不同,合理的经营规模也有差异。此前,农业农村部就此发布过相关文件,提倡农业经营规模是当地户均承包地规模的10倍到15倍之间。
张照新表示,“在探索规模经营的过程中,我们还是要鼓励签订长期合同,签订十年、十五年的流转合同,有利于规模经营主体的稳定发展。”
服务型规模经营仍面临瓶颈
目前,我国土地规模经营主要分为两种类型,一种是土地集中型规模经营,另一种是服务型规模经营,即通过社会化服务组织提供服务实现规模化经营。社会化服务组织既获得了规模经营的效应,同时也避免由于土地流转带来的农业成本增加的问题。
不过,在丘陵山区以及特色作物领域,由于农业机械化水平偏低、品种之间差异大等原因,服务型规模经营还面临很多难题。目前,很多地区也在积极探索,通过宜机化改造、统一品种、统一种植模式等手段,推动服务规模经营。
在农业社会化服务组织的发展中,往往面临农业利润较低,难以赚到钱的困境。有的农产品加工企业也逐渐探索,为农户提供统一品种,通过集中管理,稳定价格保障销路的方式,打通农业社会化服务的全链条。
张照新表示,在耕种管收服务的基础上,再加上产后的加工流通,将服务贯通全产业链,社会化服务效益将会得到明显提升。
“三项制度”让资本进入土地流转有“门槛”
中央一号文件还提到,加强资本下乡引入、使用、退出的全过程监管。健全社会资本通过流转取得土地经营权的资格审查、项目审核和风险防范制度,切实保障农民利益。
企业不同于农民合作社,土地流转很大。一旦经营不善,不仅带来土地资源的浪费,而且也可能由于难以支付农民土地资金而面临纠纷,影响农村社会稳定。为了防止流转土地作非农用和破产等风险,这是文件提出健全社会资本流转土地“三项制度”的原因。
张照新表示,资格审查、项目审核和风险防范这三项制度其实早在几年前就提出来了,但是在实际推行过程中还存在阻力和难点,这一次中央一号文件再次明确要求,无疑将进一步推动相关制度的强实施。
目前,我国土地流转面积在5.5亿亩左右,企业流转土地不到1亿亩。但是也要看到,在当前乡村振兴的大背景下,加上城乡消费者对优质农产品的需求快速增加,农业转型升级步伐加快,很多工商资本也察觉到农业领域潜在的机会,进入三农领域积极性提高。建立健全“三项”制度,将会更加有效的预防规模经营中出现的风险和问题。
家庭农场是适度规模经营的主力军
在农村,家庭农场往往是由种田好手发展而来的,从几十亩地,到三五百亩地,他们的土地产出率一般要比企业更高,更有利于充分发挥我国资源优势,是适度规模经营的有效形式。特别是种植业领域,家庭农场的优势更为明显。从收入角度看,一个经营200-300亩土地的家庭农场,一年的收入甚至比外出打工多。
家庭农场主多是农村发展的领头羊,他们不仅是农业生产的主力军,同时也往往是农村中的“中坚力量”,在乡村治理中往往也是“意见领袖”,发挥着重要作用,有些学者称之为“新中农”。
在我国,30亩以上的家庭农场超过700多万户左右,50万亩以上的家庭农场有300万户左右。张照新表示,农村发展还是要以农民为主体,应支持农户发展成为家庭农场。这不仅可以实现适度规模经营,也能够解决农村就业、促进农民增收。与此同时,家庭农场在经营过程中,也要通过组建农民专业合作社,开展联合与合作,增强自身在市场中的竞争力。
新京报记者耿子叶
编辑张树婧校对陈荻雁