行政执法权下放到乡镇，岳阳县试点的破与立
前不久，岳阳县公田镇一位村民在路边进行电弧焊接，存在安全隐患。镇综合行政执法大队接到线索后，立即派人制止并进行相应处理，前后不超过15分钟。
“在过去，发现这种情况，镇里需要先上报县消防大队，请消防大队处理。”岳阳县公田镇综合行政执法大队队长刘其来说。
现在处置效率这么高，是因为“率先吃了螃蟹”——今年1月，湖南省赋权岳阳市岳阳县公田镇开展159项相对集中行政处罚权改革试点。
作为岳阳市首个获得这项试点的乡镇，效果如何？近日，观潮君前往公田镇，进行实地探访。
为什么要“下沉”
前面提到的电弧焊接以及田间生火、非法占地、违规建房、破坏耕地或林地等现象，在乡村时有发生。
因乡镇没有执法权，只能劝阻。村民如果不听，工作人员只能向上报告。
有些“鸡毛蒜皮”的小事，如果每一件都由县里派人来处理，不仅耗时长，且容易错过最佳处置时机，最终可能因覆盖面广而“鞭长莫及”，难以真正做到“防早防小”。
用两句话来概括，就是“看得见的管不着，管得着的看不见”。
“县级执法力量有限，镇里权小责大或者权责不匹配、权责脱节，这种现象很突出。”岳阳市智库专家、法律学者吴示威说。
中国社会科学院大学政府管理学院副院长周少来曾发文指出，乡镇政府是最基层的行政管理层级，顺着行政层级链条，乡镇政府成为了“没有回旋余地、责任不可再分”的“最终责任承担者”。
一名乡镇干部对观潮君坦言：“以前，虽然没有独立的行政执法主体资格，但很多事情都落在乡镇的头上，一旦出了问题，就得‘背锅’。”
由于乡镇（街道）没有行政执法权，导致基层治理出现薄弱和空缺环节的情况并不鲜见，也增加了乡镇干部被问责、追责的风险。
2019年1月，中办、国办印发《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》，进一步向基层放权赋能，其中就包括“按照有关法律规定相对集中行使行政处罚权，以乡镇和街道名义开展执法工作”。
2021年修订的《中华人民共和国行政处罚法》第24条新增了行政处罚权下移规定，明确“乡镇人民政府、街道办事处”在满足一定条件下可以成为行政处罚的实施主体。
这些，为各地将行政处罚权下沉提供了政策保障和法律依据。
向来“敢为人先”的湖南，也在乡镇开启了改革试点。这既是因事而举，也是顺势而为。
公田镇的破与立
其实，早在3年前，岳阳县就提出加快推进乡镇综合行政执法体制改革，并在公田镇试点，初步形成了“五个一”的工作模式。
岳阳县委书记肖湘晖告诉观潮君：“近年来，岳阳县深入推进乡镇综合行政执法体制改革，着力破解基层存在的‘九龙治水、多头执法’等难题，不断提升基层治理效能，初步形成了一张蓝图管到底、一张清单管权责、一支队伍管执法、一套制度管运行、一个平台管调度的模式，经验做法获评全省机构编制系统十大创新案例。”
公田镇用3年时间，实行试点创建，推动建立权责统一的行政执法体系。
首先，是解决执法队伍问题。“公田镇根据湖南省赋权的159项10个方面，从水利、林业、交通、农业等相关战线挑选‘行家里手’，组建综合执法大队，实现‘一支队伍管执法’，目前执法人员有17人。”岳阳县公田镇综合行政执法大队队长刘其来说。
其次，是将乡镇行政管理与行政执法分离。将游离在各办（中心）的执法事项，全部集中到乡镇综合行政执法大队，其他行政审批和日常监管由行业主管部门负责。
“对‘赋权’乡镇这事，我们各部门都很支持。拿我们消防大队来说，负责消防监督检查的只有4人，我们迫切需要补充执法力量。”岳阳县消防大队负责人唐娄科说，现在很多事项赋权乡镇后，正好弥补了空白，提高了效率。
为帮助公田镇执法人员“迅速上手”，岳阳县消防大队负责人经常带队下镇培训，给他们传授经验。今年，公田镇综合执法大队自行处理的消防案件已有6起。
在试点中，岳阳县充分运用科技手段，秉持人性化考量。
比如，公田镇推行“人防+技防”工作模式，构建“天上看、地上查、网上管”联防联控的智能化监管体系。
执法队员龙梅芳是负责公田镇24小时智能化平台监管体系的一员。有一次她值班期间，山间出现一处明火，智能化监管体系发出警报，她立马上报情况，防火队员立即赶赴现场及时处理。
“与各大部门连接的联防联控智能化监管体系，减少了我们巡查的工作难度。”龙梅芳说，以前单靠人防工作效率不高，现在日常巡查执法由镇里的指挥中心现场调度、“就近派单”，让执法更加高效、便捷。
对于晚上巡查不便的，当地还利用无人机进行巡查。而且，执法人员配备实时定位、语音对讲、远程数据传输等多功能的执法记录仪，不仅能锁定证据，还能有效避免不公正执法。
“公田镇还推出‘柔性执法’，对于各执法领域首次轻微违法行为，免予行政处罚，以教育为主。在执法程序上，履行行政执法事先告知提示、责令限期改正、实施行政处罚程序，变单纯执法为服务、教育、处罚三者相结合的方式。”公田镇党委书记李龙说。
采访中，公田镇不少老百姓对这一改革表示欢迎。村民陈晖昆说：“现在这样执法后，镇里很多领域的乱象被遏制了，有利于提升生活和宜居品质。”
改革中的行与思
“乡镇一级成为行政执法权的‘主体’，打破了由县统管的‘藩篱’，对于解决乡镇‘看得见却管不着’的问题，加强基层治理具有重要意义。”岳阳市智库专家、法律学者吴示威说。
公田镇的试点，因授权事项多，范围广，观潮君采访县、镇多方发现，还有系列实践问题值得深入思考。
体制机制厘清还需要时间。前两年，在摸索综合执法改革时，岳阳县对公田镇下放了42项行政处罚权，而今年拓展到159项，为前期的近4倍。县直派驻机构与乡镇职责边界如何清晰界定，还需要按照权责一致要求，建立健全责任清单，科学规范“属地管理”，防止层层向基层转嫁责任。
“事项一下子记不全，但所有执法人员都得用心学、下功夫‘啃’。好在，我们还在执法大队成立了法制审核组，专门研究这些事项。如果不清楚，也可以随时问他们。”公田镇综合执法大队副队长余若表示。
执法专业化水平有待进一步提升。公田镇综合执法大队组建时间不长，岳阳县采取线上线下集中培训、执法大队派员到县直部门跟班学习、县直部门执法骨干定期派驻乡镇指导等多种方式，常态化开展业务培训，不断提升执法专业水平。
今年30岁的刘洋，之前在政务大厅工作，被调到公田镇综合执法大队后，学习很上心，在应急、渔政、交通、建房、消防等相关案件的处理上进步很快。但他表示，由于乡镇专业人才紧缺，综合执法能力水平实现大幅度提高还需要时间，要完全单独承接住县直部门下放的这些执法权限，还存在一些困难。
乡镇行政执法监督体系还需健全。有权力就需要监督，就需要“笼子”来约束。中办、国办印发的相关文件，对乡镇和街道综合行政执法机构的执法程序也提出了明确要求，强调“实现全程留痕、可追溯、可追责”。
“一方面，需要推进县乡行政执法监督体系建设，实现基层综合行政执法全方位、全流程监督。另一方面，拓宽监督渠道，将执法信息及时向社会公示，接受社会监督，这样才能确保公平公正执法。因为乡村是熟人社会，‘一碗水端平’，老百姓才能信得过。”吴示威这样建议。
基层是国家治理的“最后一公里”，“神经末梢”上的改革往往繁杂不易，国内不少专家也在关注这些问题。
宁波大学法学院副教授金晓伟认为，“基层一支队伍管执法”的逐步实现，需要妥善解决“形”“权”“人”“能”四大改革问题。
“形”是指“基层一支队伍管执法”的实现形式。“‘形’的选择直接影响‘权’的内容，‘人’的不足则会转化为‘能’的问题，而‘能’的问题又再次影响‘权’的承接。”金晓伟说。
如何配置与乡镇（街道）执法能力相适应的执法权，如何提升乡镇（街道）的执法能力，无疑需要更加细致的设计和更多的实践探索。
一审｜唐炎林
二审｜王小杨
三审｜肖世锋
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