4问读懂增发国债细节：地方使用中央偿还，我国债务风险整体可控
中央财政将于今年四季度增发2023年国债10000亿元，作为特别国债管理。全国财政赤字将由3.88万亿元增加到4.88万亿元，预计赤字率由3%提高到3.8%左右。增发国债资金将用于灾后恢复重建、防灾减灾救灾等相关领域。
10月25日，国家发改委、财政部公开介绍此次增发国债的相关细节。据悉，此次增发的1万亿元特别国债将通过转移支付安排给地方使用，全部列为中央财政赤字，由中央财政还本付息，不增加地方偿债负担。赤字率虽有小幅提高，但我国政府的负债率仍处于合理区间，整体风险可控。
发行特别国债和提高赤字率是两项积极的财政手段，距离年底仅剩两个月时间，此时增发万亿特别国债，追加赤字、调整预算，被外界普遍认为是提振经济的重要举措。官方表示，国债资金投入使用后，客观上有利于带动国内需求，进一步巩固我国经济回升向好态势。
⿻ 为何借？
历史上4次年中追加赤字，原因不同
迄今为止，我国共发行四次特别国债（续发不在讨论范围内），分别是1998年2月、2007年、2020年和此次的2023年。
前三次特别国债都是在宏观环境发生重大变化、经济遭受重大冲击或者是面临巨大风险时发行的。1998年爆发亚洲金融危机，我国向四大国有独资商业银行发行2700亿元长期特别国债；2007年我国外汇储备快速上升，国内面临通胀风险，国家决定发行1.55万亿元特别国债，用于购买约2000亿美元外汇，作为即将成立的国家外汇投资公司的资本金；2020年，我国发行1万亿元抗疫特别国债，用于保民生相关领域。
与前三次相比，此次发行的特别国债有明显不同。此前三次特别国债都被纳入中央财政国债余额管理，在发行时调整国债余额，但不列入一般预算赤字，而是纳入中央政府性基金预算管理。此次增发的万亿特别国债则全部列为中央财政赤字，预算相应调整。
过去，我国在年中追加赤字的情形比较少见，仅1998年、1999年和2000年，均通过增发长期建设国债的方式。新京报记者查阅当年公开文件发现，1998年亚洲金融危机爆发，在当年2月发行了2700亿元特别国债（前文所述）之后，8月份，我国增发1000亿元长期建设国债，分两年纳入国家预算，当年内涉及500亿元，使得1998年的财政赤字由年初预算的460亿元扩大到960亿元。
进入1999年，亚洲金融危机影响延宕，2000年虽然克服了金融危机带来的困难，但国内经济回升的基础还不稳固，存在有效需求仍然不足、多数消费品价格继续回落等问题。我国分别于1999年和2000年的年中增发600亿元（其中300亿元列入中央预算）、500亿元长期建设国债，财政赤字相应扩大。
从发债的时间窗口来看，前三次都是在8月，这一次则在10月底，距离年底仅剩两个月时间。因此，此次增发1万亿元特别国债也被外界普遍认为是提振经济的重大举措。
财政部副部长朱忠明表示，这次增发1万亿元国债的主要目的，是支持灾后恢复重建和提升防灾减灾救灾能力的项目建设，是补短板、强弱项、惠民生的重要安排。当然，国债资金投入使用后，客观上也会有利于带动国内需求，进一步巩固我国经济回升向好态势。
今年以来，国民经济持续恢复、总体回升向好。前三季度GDP同比增长5.2%，整体回升的态势更趋明显，多个领域出现了一些积极变化。
粤开证券首席经济学家罗志恒认为，在符合法定程序的情况下实事求是，根据经济社会发展形势动态调整政策是有必要的。当前宏观经济形势总体持续恢复，但总需求不足、微观主体信心不振的问题依然存在。此次增发国债超出市场预期，释放了政府稳定经济增长的信号，有利于扩大总需求，为今年四季度和明年的经济运行打下好的基础。
⿻ 谁来还？
打破3%赤字率“红线”，全部由中央还本付息
国债资金是要偿还的，需要充分考虑财政的偿债能力。此次增发后，全国财政赤字将由3.88万亿元增加到4.88万亿元，中央财政赤字由3.16万亿元增加到4.16万亿元，预计赤字率将由3%提高到3.8%左右。
传统认为，3%赤字率有一定“红线”意味，且年初确定的赤字率具有一定刚性约束，年中进行调整较为少见。打破3%赤字率是否会增加债务风险？
对此，朱忠明表示，虽然今年的赤字率有小幅提高，但我国政府的负债率仍处于合理区间，整体风险可控。国债资金投入使用以后，也会积极带动国内需求，进一步巩固我国经济回升向好的态势。
同时，财政部在制定下半年国债发行计划时已经做了相关谋划，将原定年度国债的发行靠前安排，客观上也为后续增发国债留出了空间。
在使用上，此次增发的1万亿元特别国债将全部通过转移支付方式安排给地方使用，全部列为中央财政赤字，还本付息由中央承担，不需要地方偿还。
罗志恒认为，当前地方债务占比高，地方政府债务风险总体可控但部分区域存在风险。将增发国债转移支付给地方政府，在缓解地方财政压力的同时，也有利于从总体上优化债务结构，降低地方债务风险。
他表示，此次追加赤字充分利用了我国较大的中央财政空间。Wind数据显示，在居民部门、地方政府、中央政府、非金融企业部门中，中央财政是目前杠杆率最低的主体。
2000年，时任财政部部长项怀诚在对全国人大常委会所作的预算调整的议案说明中提到：“增发国债将使我国国债规模扩大，增加财政以后年度的还债负担。但从国民经济相关指标测算和利弊关系权衡，增发国债对国民经济发展整体上是有利的。”
⿻ 怎么花？
单设预算项目，全部纳入直达资金范围
1万亿元增发国债将于今明两年安排使用，2023年安排使用5000亿元，结转2024年使用5000亿元。当前已经进入10月下旬，对今年的5000亿元的使用提出了较高的时效要求。
朱忠明表示，这次增发国债的资金规模比较大，将按照“资金跟着项目走”的原则，细化国债项目的预算安排。相关部门将针对8个支出方向分领域来细化工作要求，明确每个方向的具体支持范围和支持内容，并结合各领域的实际提出财政补助标准或补助政策。
同时，各地严格按照项目资金的支持范围，全面做好项目的梳理和筛选储备工作，及时按程序来上报项目需求，经工作机制（由国家发改委、财政部会同相关部门建立）审核后形成项目清单。财政部根据项目清单及时下达国债项目预算。
朱忠明表示，国债发行以后，地方要做好资金拨付工作，尽快将资金落实到对应项目，推动项目尽快落地见效。
此外，为保持预算年度间衔接，将参照以往做法，在中央对地方转移支付中单设“灾后恢复重建和提升防灾减灾救灾能力补助资金”项目，与一般性转移支付、专项转移支付并列，集中反映增发国债安排的支出。
此次增发国债资金将全部纳入财政直达资金范围，全部导入直达资金监控系统，全流程跟踪监控，及时发现并处置可能影响资金使用效益的问题。“过去的实践证明，直达机制的管理还是很有成效的。”朱忠明表示。
同时，财政部将组织各地监管局建立常态化监管机制，确保资金按规定用途使用，严查挤占挪用国债资金等违法违规行为。各地也会将国债资金使用情况作为财会监督工作的重点，压实地方主体责任，层层传导压力，盯紧盯牢国债资金使用。
⿻ 花到哪？
防洪减灾工程最重，海河、松花江流域是重点
国家发展改革委固定资产投资司司长罗国三介绍，本次增发国债把防洪减灾工程作为重中之重，推动进一步整体提升洪涝灾害的防御能力。以海河、松花江流域等北方地区为重点，系统推进骨干防洪治理。
具体而言，提升水库调洪削峰能力，推进重点堤防达到防洪标准，保障蓄滞洪区在遭遇超标准洪水时顺利安全启用。在骨干防洪工程基础上，同步推进其他重点防控工程，并加强灌区建设改造和重点水土流失治理，提高粮食生产和旱灾应对能力，实施东北黑土区侵蚀沟治理等。
针对海河流域，将大力推进大清河、永定河、北三河、子牙河、漳卫河等河流综合治理，并“一城一策”系统推进城市排涝能力建设，加大排水管网、泵站等设施的更新改造力度。提升监测预警水平，在灾害易发区、雷达观测盲区和重点保护区域，加密提升基层气象台站，地面气象观测站，雨量、水文、水位站。加快建设国家区域应急救援中心。
具体到项目上，罗国三表示，优先支持建设需求迫切、投资效果明显的项目，坚决避免安排一般竞争性产业项目、楼堂馆所、形象工程和政绩工程等，把国债资金用在刀刃上。
对于在建项目，要求各项手续完备。对于新开工项目，要求前期研究论证比较充分、具备扎实的前期工作基础，能够尽快开工建设，特别是一些急需项目能够在明年汛期前建成投用。对于部分前期工作较为复杂的重大项目，原则上也不得晚于明年6月底开工建设。
罗国三特别强调，此次国债使用高度重视前期工作质量，避免仓促上马，导致建设实施中遇到重大困难问题，造成资金无法使用、严重影响工期，甚至影响经济社会效益等问题的出现。
此外，资金需求要与建设进度相匹配，项目的国债资金需求要根据国债资金支持标准，结合项目建设进度合理提出，确保资金拨付到位后能够尽快投入使用，保障项目顺利推进。
新京报记者姜慧梓
编辑陈静校对吴兴发