辽宁本溪28亿元外包“扫大街”背后:国企抢滩环卫市场
来源:南方周末
2023年底,“辽宁省本溪市花28亿元外包环卫却除不干净雪”一事引发关注。
本溪很快回应公众称,负责除运雪的供销环境科技(本溪)公司(下称本溪环境)机械化除雪设备尚未全部到位,且应对长时间持续降雪准备不足,已约谈企业负责人。
本溪环境是供销环境科技有限公司(下称供销环境)在本溪的项目公司,后者成立于2020年9月,是中国供销集团旗下全资子公司。2023年8月,供销环境以24年28亿元的价格,通过公开招投标中标本溪主城区环卫作业市场化特许经营项目。除本溪外,供销环境在全国多地均有环卫一体化项目。
此前9月,本溪环卫市场化运营项目正式启动。据本溪测算,实施此项改革后,全市道路机械化清扫率将会逐步得到提升,每年可节省财政资金700万元。
像供销环境这样的国企进军环卫事业并非个案。据企查查,近十年来,国有资本直接或间接控制环卫企业的数量逐年走高,尤其2020年后,相关企业年均突破千家。2020年-2023年,国资背景的环卫企业数量翻两倍。
另据业内第三方数据机构环境司南,2023年全国环卫服务企业合同年化金额前5名中,国有资本占3席。
环卫龙头福龙马(603686.SH)在2022年年报里写道,国有企业以环卫系统“事改企”以及混合所有制企业为主,异军突起,将会出现国有企业接管当地环卫业务全域化及连片化的现象。
福龙马2015年上市后也开始拥抱国资,2017年和2021年,相继引入山东高速和三峡资本,作为第二、第三大股东。
国企为何盯上环卫事业?
新玩家入场
城市能够在天亮之前恢复洁净,离不开一群身穿亮色马夹或工装的中老年人,他们往往推着一台垃圾车,手里提着扫把走街串巷。在大城市的主干道上,“环卫”是一辆路面洗扫车,车辆驶过之处,高压水枪猛冲地面,一边洗一边扫刷,将脏污收集到车里。
环卫服务市场是国家政策推动的产物。
新中国成立初期,环卫作为一项市政公共服务,由事业单位实施,各地环境卫生主管部门监管。
2002年,国家住建部门提出要开放市政公共行业市场,供水、供气、供热、污水处理和垃圾处理等经营性市政公用服务行业公开面向社会招标。
东部沿海发达城市最先出现环卫服务外包。当时,对外招标的多是单条街道,服务周期短,服务范围小。
“环卫市场主体大多都是夫妻店,整体不成气候。”长沙玉诚环境创始人樊方瑞对南方周末记者说,她2006年入行,此前,大多数城市的环卫服务处于“干管不分家”的状态,环卫工人属于编制工,其中不乏托关系走后门者。
创业前,樊方瑞是一名媒体人,因工作缘故接触到香港城市服务企业,见识到他们的高端清洁设备,加上深圳已有不少环卫服务外包试点,她意识到,环卫服务领域或将出现巨大的市场。
正巧樊方瑞丈夫承接的建筑工程项目因未完成给排水,未达到交付要求,需要一家专业的排水或环境服务公司来处理,但当时的长沙找不出一家专业的环卫公司。樊方瑞也因此成为长沙环卫市场首个“吃螃蟹的人”。2011年,她从长沙走向全国其他地区竞标环卫服务项目。
不出她所料,2013年国务院发文明确在公共服务领域利用更多社会力量,加大政府购买力度。同年,财政部将城镇公共卫生服务(清扫保洁、垃圾处理和公共厕所管理、清扫)等项目纳入政府采购名录。
此后,地方政府将环卫项目以政府购买、按效果计费的方式对外招标,环卫服务市场化在全国正式铺开。
尤其是在2015年后,PPP(Public-Private-Partnership,政府与社会资本合作)模式进入发展快车道,进一步引入社会资本参与城市基础设施等公益性事业投资及运营。
“2016年后(环卫)市场出现跳跃式增长。”环境司南负责人惠泽向南方周末记者回忆,2016年下半年,他偶然参加了一个环保行业展会,发觉环卫行业正逐步实现机械化,不再只靠一根扫帚和一块抹布。
但展会上,业内企业分享时引用的数据多是“大约、估计”,没人能准确说出市场规模。原本计划和朋友做招投标信息软件的惠泽发觉,环卫数据或是个机会,既有迫切的市场需求,又因为是政府采购项目,数据均公开可查。
环境司南的首批客户来自环卫行业头部企业及投资机构,包括最大的环卫装备制造企业中联重科(000157.SZ)、中信产业基金等。
这一时期,单是经济发达、人口数量大的广东就汇聚多家民营环卫龙头。
玉禾田(300815.SZ)创始人周平将其“扫大街”的版图由深圳向周边城市扩张,2006年后走出珠三角。
自1990年代末就在广州创业的刘少云在“建设生态文明战略”中嗅到商机,2008年由园林绿化转向环卫清洁服务,将公司更名侨银股份(002973.SZ)。
美的“少东家”何剑锋的盈峰集团2007年入主上虞风机厂,2015年向环保领域转型,次年将上虞风机厂更名为盈峰环境(000967.SZ),同时大举拿下3家佛山企业,布局城镇、农村污水处理及生态修复业务,又在2018年并购中联重科正式切入环卫装备行业。
入行8年,惠泽见识各路资本在不同阶段投入环卫领域——率先搭上环卫市场化快车的是环卫装备企业,接着是生活垃圾末端处理企业及水务公司,再接着又来了一拨物业公司和汽车制造企业,最近一拨进入环卫领域的便是国有资本。
国有资本包括地方政府成立的环卫企业和地方城投平台。
环境司南提供的数据显示,2023年环卫营收前十企业中,国有资本占4席,3家挤进前五。北京环境卫生工程集团有限公司名列第一,上海浦发综合养护(集团)有限公司位列第三。
“脱虚向实”
由于中国的公共环境卫生由政府承担,列入城乡社区环境卫生支出。环卫企业客户几乎都来自于地方政府,企业主要以公开招标方式获得项目。
基于此,环卫服务一度是门好生意。一是相较环保其它领域来说,环卫早期属于轻资产;二是由政府财政支付,项目现金流稳定。
中国科学院环境科学专业博士崇忠义2015年毕业后入职启迪环境(000826.SZ,原桑德环境),这家企业因向外输送较多行业人才,曾是环保行业的“黄埔军校”。
桑德环境将BOT(build-operate-transfer)引入中国,即建设-经营-转让。BOT也属于PPP的一种。
BOT最早用于污水处理厂,此后又进入固废处理领域,由于这两块市场前期投资大、项目年限长,市场格局相对固化且增量市场有限,2015年后,桑德环境开始将目光投向尚在蓝海的环卫服务。
早期的环卫项目多是以单一街道形式分开招标。据崇忠义回忆,曾有经济发达地区的城市,一条街道都要分成10个标段。由于竞争过于激烈,企业间难分高下,最后入围了11家企业,再从中随机抽取10家。
环卫领域出现PPP后,也意味着行业逐渐由过去的“订单化、轻资产”转变为“一体化、重资产”。
“环保要求越严格的时候,行业业务越好。”崇忠义说,国家推动垃圾分类、城乡环境整治后,城乡环卫一体化项目应运而生。
相较于原来单一街道生活垃圾清洁服务,这类一体化项目既包括城镇和乡村的生活垃圾清理及转运,还会将垃圾转运亭建设、园林绿化等相关项目涵盖其中。
惠泽表示,初期很多环卫企业为做大规模,在全国不同城市遍地撒网,受限于企业管理半径,重复建设造成资源浪费。而城乡一体化项目合作周期长、服务范围大,降低环卫企业管理成本。
对于政府而言,城乡环卫一体化项目相当于多个项目合并,压缩打包成一个项目,有助于节约财政资金。
银行也因项目稳定的现金流而主动找到环保型企业,“当时环保行业几乎都不差钱”。
直到2017年“中国园林第一股”东方园林(002310.SZ)因过度开发PPP项目,前期垫付大量资金,回款不及时,陷入流动性危机。加上大量PPP项目依赖政府付费,增加地方政府隐性债务,国家开始收紧PPP政策。
政策转向后,银行对PPP类项目转为谨慎,环卫领域的PPP项目融资难度加大。
服务金额高、项目体量较大的一体化项目此后更倾向于有资金优势的供应商,一般的民营小企业很难再靠银行贷款拿下这类项目,只能在小项目中寻找生存空间。
与此同时,地方城投平台过去围绕房地产开发建设的路径已行不通,正处于“脱虚向实”的转型中,近年来频繁在环卫项目中斩获订单。
一位城投人士告诉南方周末记者,尤其是在43号文后,城投平台剥离投融资属性,开展市场化业务“造血”。环卫作为典型的城市运营服务,具有政府购买、列支费用、收入稳定的特质。
而且环卫项目能为城投平台带来稳定的流水和可预期的未来收益,能满足其融资需求,城投也相对能够容忍应收账款攀升,可缓解政府财政压力。
对于城投平台公司来说,拿到项目后,他们既可以选择自己做,也可以将项目分包出去,交由资金实力较弱的民营企业来做。惠泽将城投平台比作包工头,“城投平台就起到拿项目的作用”。
特许经营项目涌入
环卫企业主流经营模式大致分为三类,一是单个项目政府购买服务,周期大约在5年内,原则上不超过3年;二是环卫一体化的PPP项目,项目周期通常在5-15年间;三是特许经营权项目,项目周期长达15-30年。
地方城投主要中标的是环卫特许项目经营权。特许经营权项目是在一定期限内,政府授予特许经营者投资新建改扩建、拥有并运营基础设施和公用事业,期限届满移交政府。
在环卫行业,竞标年限长、金额大的项目是企业做大规模、抢占市场份额的利器。“环卫项目投资回报周期较长,约为7-8年。”崇忠义说。这意味着,中标环卫服务商无不想延长其服务年限。
尽管政府购买服务政策规定不超过3年,但有的实际招标文件会注明,只要中标服务商考核达标便能够多次续签。例如,2018年4月,桑德环境中标山东省成武县城区环卫项目的招标文件规定,可续签9次,履约达30年。
以往的PPP项目中也多采用特许经营的运作模式,以BOT为主。在崇忠义看来,尽管环卫BOT项目对中标企业的项目资金要求较高,但整体来看项目是优质的。
“实际上等于借钱给政府,政府分期返还给企业。”崇忠义表示,过去做PPP项目时,前期投资项目的资金由政府算上利息后,用服务费方式均摊到服务年限,支付给企业,项目运营服务费由政府另行支付。
2017年后,国家收紧PPP政策,更多项目转而以特许经营权的形式出现。
2020年以来,越来越多政府挂出长期的特许经营权项目。这一现象不仅出现在环卫领域,各地政府都在以招标或拍卖等方式有偿出让特许经营权,为地方政府盘活资产。
如四川阆中将公办学校、行政机关、事业单位、国资公司未来30年食堂食材配送作为特许经营权出售;乐山将乐山大佛景区摆摊、观光车30年特许经营权进行拍卖;石家庄拍卖出售10万辆共享单车三年经营权。贵州、云南、陕西、湖南、甘肃、四川以及河北等中西部省份的一些地方政府出让停车位经营权。
但今时的特许经营项目有所不同。
一位环保行业招投标人士表示,过去环保领域竞标项目需要企业建设,价低者得,现在很多特许经营项目都是建好的,是企业要给政府支付特许经营转让费,实为价高者得。
2023年5月18日,河北省三河市城乡环卫一体化特许经营项目发布招标公告,项目采用TOT(Transfer-Operate-Transfer,转让-运营-移交)模式,特许经营期限为20年,中标者须向业主单位支付转让费,并接收项目存量资产。政府向项目公司支付相应的服务费。
据业内媒体环卫科技网报道,该项目原是一个服务期3年的“政府采购服务”项目,合约执行7个月后变为特许经营项目。中标方仍为原中标企业,但需支付特许经营费。
“这类TOT模式的特许经营项目对我们来说,并不是好项目。”崇忠义解释,对企业来说需要向政府支付一大笔费用,且接手的资产不一定能为自己所用,真正投入运营使用时,企业还得额外投入,远不如BOT项目方便企业测算前期投入和项目回报。
但对于地方城投等国企来说,融资成本低于民营企业,拥有资金优势,能够接下此类项目。
2023年11月3日,PPP迎来突破性政策文件。规定PPP项目全部采用特许经营模式实施,明确提出民营企业优先参与PPP,30年特许经营期限限制提高至40年,甚至能够根据实际情况予以延长。
逐渐微利的生意
惠泽介绍,环卫行业已逐渐告别过去的高收益,规模越大企业项目利润空间越低,按照环卫上市企业平均水平来看,目前行业平均毛利率在20%左右。
环卫行业的破窗效应明显。经济发达地区由于城市基础建设高,管理难度反而低,而欠发达地区的城市基础设施不完善,城市面貌差,增加卫生管理难度及成本。
越是人口密集的地区,生活垃圾处理工作量越大,人力成本越高,项目服务金额就越高。“2015年时深圳深南大道的项目,一平方米管理费用高达20多块,而同一时期河北街道的项目是一平方米3块钱。”崇忠义说。
环卫服务属于劳动密集型行业,企业大头成本开支在人力和设备采购。仅人力成本就占总成本一半以上,70%-80%亦属正常。
人力成本影响着项目利润率,发达地区的项目利润率往往高于欠发达地区,这也是发达地区城市竞争愈发激烈的原因。
行业最大难题正是环卫工人老龄化程度高,愿意从事环卫工作的人减少,抬高企业用人成本。对于央企、国企等单位而言,对环卫工人人身安全保险投入高昂。
业内人士普遍表示,如今地方政府出于安全性考虑,项目金额高的项目会倾向于选择国有企业。
崇忠义记得,曾有城市因环卫劳资纠纷引发工人停工,影响城市环境卫生,此后该城市将环卫服务供应商更换为本地市属国企,以免出现类似事件。
另一方面,机械化率的提升虽然能降低人力成本,但设备相关成本支出也将提高,如新能源车推广使用、无人驾驶清扫设备技术的提升等。
“如果只做环卫这项业务,长久来看利润空间在下降。”崇忠义说。
企业在特许经营项目上能否算过来账,还得看企业在具体项目上的运营能力和地方政府的支付能力。如果项目建设城市消退、人口减少,则会导致高额投资的项目经营亏损。
“由于环卫服务领域利润低,国外很多私营企业已放弃这一行业。”惠泽认为,环卫服务行业具有公益属性。在市场化过程中,部分企业曾出现为了节省成本“偷人头”“不交社保”“拖欠工资”等用工合规性等问题。未来,国有资本有望主导市政公用领域改革新方向。
南方周末记者周小铃
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